刚刚过去的2017年12月,习近平总书记在中共中央政治局集体学习时要求“加快建设数字中国”,强调“运用大数据提升国家治理现代化水平”;李克强总理在国务院常务会议上部署加快推进政府部门间信息共享和数据开放。近年来,中国已有20余个地方政府设立了专门的数据管理机构,近20个地方政府数据开放平台也相继建立。2018年,中国政府将一边以政务信息整合共享为抓手,啃下政府信息孤岛这块硬骨头;一边以五省市公共信息资源开放试点为契机,在政府数据开放领域推动大变革。

当执政党在全国代表大会上反复提及“推进国家治理体系和治理能力现代化”之时,我们不禁要问,为什么政府如此重视信息和数据?当我们在数字时代谈论“治理”时,到底在谈论什么?

 

上篇为什么信息以及信息技术对公共部门如此重要?

信息是公共部门运作之基

       【要让混乱变为秩序,就需要通过做功向其输入秩序,也就是信息】

想象一下,小A给小B发短信说“我明天上午八点到你家”。显然,这是一条信息。如果小A不发这条短信,那么对于小B来说,小A是否来访这件事就是不确定的。所以,信息的作用是提供一种确定性,或者说减少不确定性。物理学上将不确定性称之为“熵”,所以信息就是负熵。

遗憾的是,热力学第二定律(熵增定律)告诉我们,一个孤立系统的熵恒增。换言之,万物都会越来越趋向于混乱。生活中这样的例子比比皆是:桌子如果不收拾,过一段时间就会变得很乱;耳机放在书包里,耳机线自己就会缠绕在一起;建筑如果不定期维护,几十年后就会变成残砖破瓦;组织如果没有了管理,就会变成一盘散沙。要让混乱变为秩序,就需要通过做功向其输入秩序,也就是信息。

信息的一个特点是可以储存。大熊猫、扬子鳄之所以珍贵,皆因它们是非常古老的生物,与它们同时存在的大型哺乳动物大部分都已灭绝。尽管我们可以从那些已经灭绝的生物化石中找到蛛丝马迹,但这些信息在斗转星移、沧海桑田中发生了严重的衰减,而那些“活化石”就成了研究古生物的最佳信息来源。

人类社会也是如此,尽管很多古代文明都发明过文字,但只有古巴比伦、古埃及和古中国等少数几个文明发明了将文字归档、编目和检索的技术,并为此建立专门的机构、培养专门的人才,从而支撑起一套能够成功管理上千万人口的庞大国家的科层体系。几千年后,社会学家马克斯·韦伯(Max Weber,1864~1920)系统地论证了文件对于组织的重要性。因为人员会离职,记忆会淡忘,人的情感会扭曲信息,而文件忠诚地记录着组织每天发生的点点滴滴。就像生物的遗传基因一样,文件支撑了现代行政机关(以及企业、军队等正式组织)的连续性。文件为公共部门提供了一种集体记忆,使之具备了永续运作的能力。

需要注意的是,大熊猫和文件都不是信息,它们是带有信息的实物,是信息的载体。它们身上带有的信息量几乎是无穷大的。大熊猫的每一根毛发,文件上的每一个指纹,都是信息。保存这些实物当然是有必要的,但这也带来了很多麻烦:调阅时费时费力,传递时容易丢失,使用时容易损毁。而为了保存这些年复一年日积月累的文书档案,需要专门的部门、人员、空间以及设备,也给行政机关带来了负担。就像歌词里写道的,“有太多往事就别喝下太少酒精,有太多行李就别单独旅行”。歌里给出的解决方案是选择忘记,而对公共部门来说,幸运的是信息技术给解决信息存储这一难题提供了方案,让我们既能记住这些信息,又不至于为其所累。

 

信息是公共部门生存之本

      【公共部门对信息技术的忽略是不健康的,数字时代的治理背后是一个社会整体上的数字时代的运动】

从组织自身的视角而言,信息的作用至关重要。但同时,组织又是一个开放的系统,它不断地从环境中获得输入并向环境输出。信息在这样的交换中发挥着什么样的作用呢?

薛定谔(Erwin Schrödinger,1887~1961),也许大部分人都不知道他的国籍、长相以及职业,但是我们都知道他的“猫”。尽管这只著名的猫已成为“猫奴”们津津乐道的对象,但在专制阴影笼罩欧陆的20世纪30年代,那只处于生死叠加态的猫隐喻的却是这个越来越混乱和让人捉摸不透的世界。莎士比亚关于生存还是死亡的问题越来越难以回答,不过薛定谔还是给出了一点乐观的理由,生物自有抵抗热力学第二定律的方法,就是通过新陈代谢“成功地使自己摆脱在其存活期内必然产生的熵”。表面上看,新陈代谢是生物与环境交换物质和能量,实际上是生物从环境中汲取负熵来抵消自身的熵,从而在一定时间内避免走到熵增的极限——死亡。

那么问题来了,如果所有的生物都在汲取负熵,那么环境中的负熵岂不是很快就会被吸收完?并不是。生物可用的负熵取决于它利用负熵的能力。例如,植物能利用阳光和二氧化碳进行光合作用,而人不能;人可以吃肉,大部分植物则不能。再如,在人类懂得利用煤炭和石油之前,它们一文不值;而一次次的能源革命,其本质作用就是提升了人类汲取负熵的能力。

回到组织的问题上,组织和生物一样,想要生存就要不断从环境中汲取负熵也就是信息,并且要不断提升自己获取和利用信息的能力,例如运用信息技术。就像计算机科学家尼古拉斯·尼葛洛庞帝(Nicholas Negroponte)在1996年所说的:“计算不再只是与计算机有关,它决定我们的生存”,也包括每一个组织的生存。

管理学家赫伯特·西蒙(Herbert Simon,1916~2001)在上世纪70年代就预言信息技术可以用来解决“信息丰富、服务取向的后工业社会的问题”。数字时代治理理论的创立者、行政学家帕特里克·邓力维(Patrick Dunleavy)也说到,公共部门对信息技术的忽略是不健康的,数字时代的治理背后是一个社会整体上的数字时代的运动。一言以蔽之,当所有组织都在利用信息技术增强自身从环境中获取负熵的能力来增强生命力,政府如果不去做,那么结局就是衰亡。就像《爱丽丝漫游奇境》里红桃皇后说过的那句话,“在我们这个地方,你必须不停地奔跑,才能留在原地。”

 

信息技术的革命性贡献

       【20世纪80年代以来,英美新公共管理运动主张的大规模外包和私有化,带来了公共管理的碎片化问题。而中国近十几年的政务信息化建设虽成效显著,问题也与西方国家如出一辙】

说到这里我们可以知道,获取信息对于政府的重要性与新陈代谢对于生物的重要性相当。而在万物互联的时代,信息技术带来的一个革命性贡献是,将信息电子化使其具备了可复制性,让政府以及其他一切组织得到了超越生物的机会。政府部门间的信息共享使各方实现共赢,从而提升政府的整体性治理能力。特别是在大数据时代,数据共享带来的关联分析能力,将大大拓展政府部门获取和利用信息的深度和广度,使科学决策和精准治理成为可能。

企业界早就认识到了这一点的重要性,而邓力维等人的研究发现,即便是在发达国家,公共部门对信息技术的运用也远远落后于市场。1995年,英国移民部门建立了一个不受欢迎外国人的名单,这个清单是在计算机上保存和更新的,然而它只是打印好之后被放在文件夹里分发给港口和机场的官员,并且每两周才打印一次。1998年,邓力维访问了一个负责管理福利金的英国官方机构,这个机构有6.8万名员工,却只有八台可以上网的电脑。

20世纪80年代以来,英美新公共管理运动主张的大规模外包和私有化,带来了公共管理的碎片化问题。而中国近十几年的政务信息化建设虽成效显著,问题也与西方国家如出一辙。建了无数个孤立的政务信息系统,未必就能跟得上数字时代的步伐。很多部门是脚迈进了数字时代,脑袋还停留在“纸件时代”。在纸质文件的时代,文件在我手里就是我的,给了你我就没有了;而在数字时代,我们分别给对方一个信息,我俩拥有的信息却都增加了。

理想很丰满,现实很骨感。生活中我们看到的是大量信息不共享带来的问题。群众办事碰到的各类“奇葩证明”“循环证明”早已司空见惯。说一个并不好笑的例子,在笔者近日参加的一场电子政务研讨会上,某市信息中心的领导骄傲地宣布,为了解决老人已去世子女还继续代领养老金的问题,他们采用人脸识别技术让老人在家里眨眨眼、摇摇头就能证明自己还活着。笔者堂下暗忖:如果社保部门与公安的死亡人口数据和殡仪馆的殡葬数据能够共享,又何必靡费公帑在这方面显示“黑科技”呢?

近年来,中央政府有关政务信息共享的问题发文数量之多,恐怕早就超过了宋朝岳飞接到的“十二道金牌”。可是2017年国务院出台的《政务信息系统整合共享实施方案》依然不得不承认,“各自为政、条块分割、烟囱林立、信息孤岛”的问题困扰中国政务信息化工作多年。从这个角度来看,浙江省推出的以数据共享和流程再造为主要内容的“最多跑一次”改革在各地方省市中是较为领先的。但在笔者看来,一方面改革的实效如何还有待进一步观察,另一方面,这些改革仍未触及数字时代的治理的本质。

 

下篇:数字时代的治理到底是什么?

认识数字时代

       【《数字经济2000》重点阐述了信息技术的“外部性”,即信息技术不仅作用于信息产业,而是作用于整个社会】

人类对于自然规律的认识过程,就是不断发现新变量以及变量之间的关系的过程。例如,人们很早就发现水加热可以沸腾,后来发现压力会影响水的沸点,之后又发现水的纯度也会影响水的沸点,直到近年来又发现水在高温高压下还有兼具气态和液态特征的超临界状态。社会科学也是一样,自伍德罗·威尔逊(Woodrow Wilson,1856~1924)以来,对于公共部门人、财、物的管理就成为了行政学研究的重要内容,乔治·梅奥(George Mayo,1880~1949)将人际关系带进了人们的视野,前文提到的西蒙则指出了信息对于决策的重要性。数字时代的治理,就是将信息以及信息技术影响下的政府与社会之间新的互动关系这些变量纳入公共行政的研究范畴。

那么,如何理解“数字时代”这一背景?信息技术早在上世纪80年代就被企业界广泛运用,为什么直到90年代后期人类才开始迈进数字时代?

1998年,美国政府发布了首部研究数字时代经济的报告——《浮现中的数字经济》,首次提出了数字经济的概念。报告认为“信息”这个数字时代的核心资源对经济起到决定性作用。在这份报告出台前,人们对于信息技术的作用还有争论。有人认为互联网看不见摸不着,没有给经济带来明显效果,将之混同为“虚拟经济”,不仅不主张对信息技术加大投入,甚至要求对信息产业课以重税。《浮现中的数字经济》从正面回应了这一问题。

美国政府在上述报告的续篇《数字经济2000》中,重点阐述了信息技术的“外部性”,即信息技术不仅作用于信息产业,而是作用于整个社会。一方面,连接越普遍、网络价值越大,帮助各行各业创造的机会就越多,也就是梅特卡夫定律所说的“网络的价值与联网的用户数的平方成正比”,这是信息技术“量”的外部性;另一方面,信息技术改变了各行各业管理和利用资源的方式,带来了生产、服务和消费方式的变革,这是信息技术“质”的外部性。

 

对于“治理”的正本清源

      【到底为了开放而开放,还是借助包括政府数据开放在内的多种手段来推动“治理”回归本源——多方的参与和协作】

由此可见,信息技术对于经济的推动作用,并不是直接由技术决定的,而是在技术带来的互动方式的变革的影响之下产生的。这是我们理解“数字时代”的一个非常重要的角度。与之相似的是,数字治理时代的治理也不是在公共行政中利用信息技术这么简单。信息技术在政府内部办公过程中的运用并没有对公共行政产生本质的影响。直到互联网特别是移动互联网的蓬勃发展,使信息技术从较早时候只处理办公程序,到现在以越来越重要的方式处理政府与社会的关系,这样的变化才使得信息技术对政府来说如此重要。信息技术“量”的外部性和“质”的外部性,也给社会治理带来了重大影响。

数字时代的治理是在人类生产和生活全方位网络化的当下,围绕与信息技术相关的人们的认知、行为、组织等等的变革展开的。在数字时代,我们比历史上任何一个时代都更接近“社会人”的概念。每个人和组织无时无刻不在产生和获取信息,并且个体信息对于社会系统平衡的扰动能力空前增强。过去那种建立在单个事件研判、小体量数据和个人经验基础上的决策模式,以及政府大包大揽的“强政府、弱社会”治理方式,恐怕很难适应数字时代的要求。

如数据科学家阿莱克斯·彭特兰(Alex Pentland)所言,“我们生活的时代早已不再是一个金融交易只发生在实体交易所、政治磋商要由一小撮人在烟雾缭绕的暗室里达成共识的时代”。在数字时代,我们应该用层层铁笼管住信息流动,让每个人困守信息孤岛;还是拥抱交换数据、交换信息、交换知识带来的集体智慧?

与数字时代同时兴起的关于“治理”的研究和实践,恰好回答了这一问题。全球治理委员会于1995年发表的《我们的全球伙伴关系》研究报告指出,“治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程”。治理过程的基础不是控制,而是协调。治理是持续的沟通、互动和协作。

近年来,公民和社会组织借助信息技术参与社会治理的案例越来越多。在瑞典,借助社交网络,来自不同国家和地区的专业人士加入到对关怀残障人士的行动中。在英国和美国的一些州,政府的审计委员会被“公民审计团队”取而代之,他们通过在线获取信息以及使用“开放源代码”的方法来处理信息。美国专利部门将众包模式应用到专利审查中,通过网络平台汇聚知识和智慧,充分体现了数字时代协同治理的优越性。

同时,作为大量关键基础性数据的拥有者,政府通过开放数据激发社会创新活力,为数据生态系统不断注入源头活水,实现良性循环,已在全球掀起了数据开放的潮流。正如纽约市首席数字官(ChiefDigitalOfficer)瑞秋·斯特恩(Rachel Sterne)所指出的,开放数据“给予市民合作解决问题的能力,它不仅仅是消费数据,更是政府服务的合作生产”。如今,美国联邦政府数据开放平台已开放了20多万个数据集。联合国193个成员国中已有106个国家提供了政府数据开放目录,与2014年相比增加了一倍多。

值得注意的是,政府数据的开放依然面临不少挑战,如法律法规、数据治理、数据安全与隐私,等等。但是笔者认为最重要的是,到底为了开放而开放,还是借助包括政府数据开放在内的多种手段来推动“治理”回归本源——多方的参与和协作。只有清晰回答这个问题,国家治理体系和治理能力的现代化才有本质意义,人民日益增长的美好生活需要才能真正满足,中国在全球的竞争力和对全球智慧的吸引力才会与日俱增。

 

数字时代治理的未来——智慧治理

      【数字时代没有人真的只是打酱油的】

当马克斯·韦伯在100多年前提出“人是悬挂在自我编织的意义之网上的动物”的论断之时,数字时代似乎还遥不可及。但是,无论是智人通过更大范围的沟通与合作战胜尼安德特人从而成为人类共同的祖先,还是古埃及和古中国通过神话、传说和宗教构建想象的共同体从而创建了伟大文明,通过分享信息来汇聚智慧一直是推动人类文明进程的强大动力。而数字时代给了我们用更高效的方式、与更大范围的人群共同编织“意义之网”的空前难得的机遇。

笔者认为,当互联网走过连接化和数据化两个阶段之后,下一阶段的特征将是智能化。在这一阶段,智慧生产将成为主要的生产方式。智慧城市是基于城市中遍布的传感器和智能终端,将各类数据全面整合为城市提供智慧的基础设施,通过政府、企业和个人在智慧基础设施上的开放创新和彼此协同来为城市提供发展动力,达成城市治理的最佳状态。智慧城市就是智慧治理的雏形。

在笔者看来,智慧治理的“智慧”固然离不开信息技术的辅助,但更重要的是仰赖于人们的集体智慧。随着近年来智慧城市建设的推进,越来越多的人意识到,智慧城市依赖于数据,更依赖于治理。信息技术犹如冰山露出海面的一角,决定智慧城市能否良好运转的根本还要回归到治理层面,依赖于城市治理模式的改进推动城市中的多元主体发育,形成多方参与、协同治理的机制。从这个角度来说,无论是政务信息系统的整合共享,还是包括“最多跑一次”在内的行政流程再造,都还是政府以“领导”和“统治”的思维来思考“治理”的问题,与“治理”的本质南辕北辙,也并非通往“智慧”治理之路。

当跨年的钟声敲响,笔者想起了那个仿佛近在眼前其实已隔10年的2008年。那年是中国的3G元年,乔布斯发布了3G版iPhone,而那年最畅销的手机还是诺基亚。那年,一位明星的不雅照片在网络上疯传,一位市民面对记者关于此事的采访时说出了那句著名的“我只是来打酱油的”。然而,数字时代没有人真的只是打酱油的。治理,与你我息息相关,愿你我都能为之贡献智慧与力量。(感谢复旦大学数字与移动治理实验室主任郑磊副教授对本文的指导)

 

参考文献:

  • 竺乾威.公共行政理论[M].复旦大学出版社,2008.
  • Digital Era Governance: IT Corporations, the State, and E-Government[M]. Patrick Dunleavy, Helen Margetts, Simon Bastow and JaneTinkler,OXFORD UNIVERSITYPRESS,2006.
  • 徐慧娜,郑磊,Theresa Pardo.国外政府数据开放研究综述:公共管理的视角[J].电子政务,2013(06):2-7.
  • 联合国经济与社会事务事务部.联合国2016年电子政务调查报告(中文版)[R].北京:国家行政学院电子政务研究中心,2016.

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