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集体权益归来:上海松江“超级农改”

集体权益归来:上海松江“超级农改”

从目前已有结果上看,集体资产权益的归位,不仅是进城农民多了一份收益和集体资产成倍增长那么简单,而且通过改革,集体成员可以享受到城镇化带来的集体资产增值好处。只有让农民通过集体资产权益改革充分享受到城镇化的好处,城乡二元制的鸿沟才可能弥合,才可以为更深入的城镇化铺平道路。

 

上海松江——七年前,这里的农民和中国绝大多数城市郊区的农民并没有太大不同。在城镇化的浪潮中,他们世代耕作的集体土地正在开发或准备开发,但他们并没有从集体土地增值中获得太多好处。为了维持生计,他们不得不离开乡村,进城打工,等待他们的是一个不确定的未来。但今天,这种情况已经悄然发生了改变。

 

截至2014年年底,松江区近60万名的农民,全部收到了来自于他们集体土地资产增值的分红,而今后每年,他们也都会收到这种分红,在此背后,则是他们作为集体经济组织成员的身份确认,以及用“股份”的形式,将集体资产确权到人。

 

这也让松江农民们拥有了前所未有的集体成员身份认同感。他们在获得分红之余,还会四处打听邻镇的分红情况,如果从别处的来的信息有所差池,他们甚至会致电问询本镇干部。而由于越来越多农民以类似的方式表示出对分红的关心,以至于让当地基层干部表示“压力很大”。

 

这一切皆源于2008年开始、历时五年,旨在重塑农村集体资产权益的松江农村集体资产改革——对1956年以来不同历史时期的农村集体资产追根溯源、重新评估量化,并折算成“股份”分配给每一个村集体成员,而量化后的农村集体资产,由镇级的经济联合社或村级的合作社负责经营,经营所产生的部分收益,就是村集体成员最终按照“股份”享受到的分红。

 

《环球财经》杂志记者过去半年多来在松江的调查显示,尽管从改革路径上,对农村集体资产量化评估统一经营,并按照股份数对集体成员固化分红,上世纪90年代珠三角地区已有先例,但松江的改革仍可称为前所未有的“超级农改”——区级层面自上而下推行至全区14个涉农街镇,突破了以往多在村级的改革局限;镇级集体资产纳入改革序列并成为主要载体。

 

从城乡一体化的整体着眼,松江“超级农改”的基层实践,也第一次为中国农村集体资产权益改革提供了一整套可行的路径,这也是推行国家主席习近平提出的全面经济改革计划中必须要攻克的难关。

 

2013年11月,十八届三中全会审议通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》,习近平在就《决定》向全会的说明中指出:“城乡二元结构没有根本发生改变,城乡发展差距不断拉大趋势没有根本扭转,根本解决这些问题,必须推进城乡发展一体化。”

 

城乡发展一体化的关键又在哪儿?本刊记者调查发现,答案既不是目前正在全国推行的新一轮土地确权运动,也不是由少数人承包规模土地经营的家庭农场,它的关键就在于能惠及到所有农民,制度层面的集体资产权益改革。也只有让农民通过集体资产权益改革充分享受到城镇化的好处,城乡二元制的鸿沟才可能弥合,才可以为更深入的城镇化铺平道路。用松江区委书记盛亚飞的话说,就是要 “理顺农村集体经济内部关系,回归农村合作经济本来面目”。

 

亦是针对缩小城乡差距,十八届三中全会提出:“保障农民集体经济组织成员权利、积极发展农民股份合作,赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权”的改革任务,但迄今为止,据本刊记者了解,这项针对农村集体权益的改革目标,松江仍是系统化改革的“孤本”。

 

2014年10月,农业部副部长陈晓华接受媒体采访,在肯定赋予农民对集体资产权能股份将具有深远影响同时,他也表示,农村集体资产产权归属不清晰、权责不明确、保护不严格等问题日益突出,让改革农村集体产权制度势在必行,同时,这项改革十分复杂,涉及亿万农民的切身利益,涉及诸多法律政策的需改完善。

 

具体到上海松江,即便是历时五年,初步完成了“十分复杂”的改革,这场关系到中国未来集体资产权益改革走向的基层改革试验,除了松江上下参与改革的基层干部和农民外,迄今仍不为更多人所知。而当地农民真正开始大面积关注、在意这次改革,则是等到改革后拿到分红,开始四处打听邻镇的分配情况。

 

当然,这种不为人所知也有例外,比如北京大学中国经济研究中心教授周其仁,以及中央财经领导小组办公室副主任、中央农村工作领导小组办公室主任陈锡文。

集体权益归来:上海松江“超级农改”

盛亚飞对本刊记者回忆说,去年周其仁到松江来了两次,给他说了三句话:“第一,这件事情你是想清楚了;第二,了不起的是做成功了;第三是宣传不够。”而更早之前的2013年,本刊记者在浦东干部管理学院旁听陈锡文有关“三农”问题的讲座,陈锡文数次提及松江的改革,并引发现场多次惊叹的暖场哄笑。

 

考虑到不同历史时期积累的集体资产的复杂性,以及农村集体成员的多样性,无疑,还原上海松江把集体资产确权到人的“超级农改”路径,或将对全国其他农区的改革有所参照和启示。

 

重塑集体资产权益:一个新时代的迫切命题

 

松江农改,从中国范围看是基层改革,从上海一区范围看则是全区层面自上而下推动的“顶层设计”改革。在改革七年后,如何来认识、评价这一变革?显然,仅以重新评估量化集体资产,并以“股份”形式给予集体成员分红,即便改革铺开的土地面积前所未有,因类似方式在全国并非首例,仍不足以说明它的特殊性。

 

本刊记者在松江多方采访了解到,从改革酝酿之初,设计者就蕴含着重塑集体资产权益的考虑。整个改革的制度设计,以集体资产“确权”到人为起点,费尽心思。

 

今年1月和5月,在盛亚飞的办公室,本刊记者两度听他谈及为何要进行农村集体资产改革,他道出了更深层次的考虑。

 

“这次改革到底是为什么而改革?我是想到了两句话,一是为了坚持农村集体经济,这对中国来讲是大问题;第二个是为了维护农民利益。”

 

为什么要坚持农村集体经济?它是新中国成立后土地革命的胜利成果,并作为社会主义公有制经济的重要组成部分被写入《宪法》。在新形势下,更重要的是,“过去这几十年随着经济发展,离土农民也增加了,但他们进城的路并不平坦,所以坚持集体经济是有意义的。”盛亚飞说。

 

这也正是矛盾所在。发韧于1953年农民合作经济组织初级社的农村集体经济、历经高级社、人民公社,乃至1982年的家庭联产承包责任制改革和随后市场经济的大发展后,“集体经济”已发生巨大变化,加之集体经济组织内部成员关系的变动,较集体经济出现之初,其权益边界已发生了较大偏离,折射到现实,更多的则是所谓的集体经济,并不能保障所有集体成员的利益。

 

此种情况下,如何才能既坚持集体经济又能让它继续维护农民利益,就成为中国这个正在工业化道路上衔枚疾进、但农业生产依然落后、农业人口仍为国民基础的农业大国一个亟待解决的时代命题。如果要寻找到解决问题的“药方”,就需要对集体经济权益模糊追根溯源。

 

梳理集体经济发展史,1953年农民以土改分得的土地入股成立初级社,社员既能获得劳动报酬,同时也有来自土地入股的报酬,但到1956年高级社时期,作为生产资料的土地收归集体公社、生产大队和生产队三级所有,土地不再作为股份制参与分配,社员分配变为以家庭为单位,按劳分配的“工分制”。

 

与土地权益收归集体所有同时发生的另一个变化是集体组织内人口不断的增加,这也意味着在“工分制”下,一户家庭尽管最初投入的土地少,但劳动力数量多,这户家庭拿到的工分就多,而另一户家庭当初投入的土地多,但由于劳动力数量少,拿到的工分就少。

 

“不管你投入的土地多少,人多的多吃,人少的少吃,结果造成了农民劳动积极性下降。人们不把集体资产当回事,是因为这个产权是模糊和不真实的。”盛亚飞说。

 

十一届三中全会之后,家庭联产承包责任制走上历史舞台,集体经济内部关系中的“人”作为生产力解放出来,并极大地促进了中国农村的发展,而集体土地、厂房、仓库等集体资产,仅随公社、生产大队和生产队转变而过渡至乡(镇)政府、村委会和村民小组三级所有,尽管产权边界依然清晰,但因没有确权到人,集体经济权益模糊的本质并未改变。

 

再至最近十年城镇化大发展时期,这种模糊更是暴露出了更多弊端。

 

盛亚飞此前接受媒体采访时说,在上海,镇里面有两本账,一本是财政的账,每年要向社会公示,并由国家审计部门审计;一本是集体的账,由党委书记、镇长等掌握,有关资金去向不透明,和财政资金混用。“里面门路很多,风险很大。”

 

所谓的门路和风险,即是全国各地均有发生的基层腐败案件,村官腐败更是无处不在,且涉案金额日益水涨船高。

 

2012年2月,上海市普陀区原副区长陈猛涉嫌受贿案在上海市第二中级人民法院开审,据检方指控,陈猛在松江担任副区长期间的2007年下半年,新桥镇镇长梁某及副镇长沈某就动用250万元镇集体资金为其支付了一套连体别墅的购房款及契税。

 

不久前的5月4日,河南省纪委信访室主任李笑峰对外披露2014年河南省专项治理腐败的成果,其中被查村支书(村委会主任)就多达1501人,而在山西省太原市自2014年10月以来查办的34起城中村腐败案件中,仅其中一个村的村主任挪用村集体土地补偿款私用便高达5010万元。更有不完全统计显示,2013年以来全国各地公开村官违纪违法案件171起,其中涉案金额超过千万元的就有12起,总额高达22亿元。

 

基层腐败案频发的另一面,就是目前的中国城镇化困局——作为集体组织成员的农民,无法从集体土地城镇化增值中获得更多的好处,而由于种植业亩均产出有限,困守在农地上的农民增收有限,失地农民即便进城,其所得到的保障和市民仍差距较大。

 

“今天的集体经济,第一,资产的情况、种类不一样了,既有耕地资源,又有非耕地的农村集体经济土地,既有货币资产,又有建在农村集体建设用地上的各种不动产,还有一个变化就是,过去的农业本身是共同劳动的平台和谋生的场所,现在大量农民离土,这种情况下,怎么坚持农村集体经济,又怎么样维护农民利益,股份制改革是最好的方式。”盛亚飞说。

 

盛亚飞发现,工业化、城市化一方面占用了部分农业用地用于城市发展,另一方面也使得土地自身价值处于一个不断增长的过程中,“级差地租的大步提高,作为集体经济的发展,为集体土地的集体成员增加了财富增值的机会。”他认为这个增值才刚刚开始。

 

在盛亚飞的研究里,上述财富增值有一条分界线——当土地价格低于动迁成本,集体经济没有回报,甚至还要背债,但如果土地价格高于动迁成本,依托土地资源盘活集体资产以促进集体经济发展,对增强地区经济实力、增加农民收入就变得更为重要起来了。

 

以松江区为例,目前积累的集体资产,除了人民公社时期修建的仓库、厂房,上世纪80年代,乡镇企业异军突起,集体资产第二次增加;到90年代,乡镇企业与私营企业竞争失势进入亏损期,尽管不少集体资产纷纷转制、私有化,但仍留存了一部分厂房、养殖场等;进入2000年,上海郊区工业化和城市化快速发展,农村土地被大量转让非农化增值迅速,一些街镇利用土地资源优势再次建造集体厂房、商铺,集体资产又进入增值加速时期。

 

截至2012年底,松江区镇、村、队三级集体资产账面总资产达295.12亿元,总负债226.22亿元,净资产68.9亿元。其中镇级集体资产总资产和净资产分别占据总资产的83.7%和68.4%。

 

此外,根据上海市撤村、撤队补偿有关规定,镇集体资产组织拥有45%的撤村撤队征地补偿费,而松江整建制镇保的街镇,未被征用的集体土地所有权和收益权也归镇集体经济组织所有,镇级集体资产已然成为三级所有集体资产中的绝对大头。

 

基于如上判断,再具体到操作路径,“维护农民利益要讲清楚三方面的情况。首先要摸清楚集体经济到底有多少家底,集体资产的外沿要摸清楚;二是哪些经济经济组织成员是有份的;三就是要摸清楚每个成员具体的权益。”盛亚飞说。

 

2008年,在盛亚飞履职松江区委书记第二年,距离上海城区最近、农民已全部纳入镇保城镇化、集体经济较为发达的新桥镇在他的推动下,开始集体资产改革试点。其后,试点扩大至同样已城镇化的中山街道和浦南纯农生产区的新浜镇。

 

在上述三个街镇试点的基础上,2012年松江集体资产改革在全区14个涉农街镇全面铺开。2013年12月30日,松江区方松街道农民集体经济联合社成立,至此,松江14个涉农街镇集体资产改革初步完成。

 

能体现出盛亚飞在集体资产改革中扮演角色的一个细节是,凡是松江区一个街镇完成集体资产改革,就要开一次集体经济联合社成立大会,从2009年12月1日新桥农民集体经济联合社成立大会开始至四年后的方松街道,他都会悉数到场,并会对着全体社员代表讲述一遍他为什么要推动这场改革。

 

而为了能够等到盛亚飞出场为大家做这场演讲,洞泾镇甚至两次推迟了成立大会的举行时间,主要负责洞泾镇集体资产改革的洞泾镇财经办主任严仁龙对此解释说,因为它非常重要,书记一定要亲自参加。

 

本刊记者对照盛亚飞过去的这14个讲话内容异同发现,在新桥他的演讲以“今天,我们在这里召开”开始,到方松街道他的开场白变成了:“非常高兴参加今天的会议。”

 

对于集体资产的未来,在新桥镇的演讲中,盛亚飞给社员代表们说了一段意味深长的话:

 

“同志们,发展集体经济现阶段要坚持的,第一,集体经济不能直接分掉,这么分掉不合适;第二,你如果分掉的话,最终你要吃大亏,如果这个时候分掉,聪明的人买进要发大财。俄罗斯的富豪是怎么来的?就是俄罗斯解体的时候,把国有资产全民股份化,每个人拿几个股份,然后有些人三钱不值两钱买进,弄到最后到了几个人手里。所以规定现阶段份额不能转让兑现,然后你们要盯着你们的书记,你如果经营得好,我们就同意让你继续当社长,如果经营不好就罢免你。”盛亚飞说。

 

制度设计

 

虽然用一句话就可以概括松江的集体资产改革——明晰集体资产产权,进行“人人有份”的股份制改造,但细化至操作层面,因其涉及半个多世纪,不同历史时期形成的集体资产,注定它的复杂程度、改革动员人数以及规模在中国农村改革史上前所未有,而从新桥试点到最后方松街道收尾,足足花了五年时间。

 

将2008年~2013年列一个时间轴,并分别对应松江不同街镇的完成时间节点可以看出,整个松江改革的前期准备和试点时间要比全面推开的时间长,这背后则是从改革准备、制定方案、试点和全面铺开每个环节谨慎而细密的制度安排。

 

早在2008年时,松江集体资产改革筹备组就已开始了广泛的调研,这其中不仅包括松江本地的基层调研与讨论,同时,筹备组也到外地去调研已有改革经验。时任松江农委主任、现松江区委副巡视员封坚强对本刊记者表示,上世纪90年代、江苏、山东、广东都有类似改革,但他们都在村一级。

集体权益归来:上海松江“超级农改”

比照外地类似经验,封坚强认为,松江集体资产改革最大的不同,是松江镇一级资产较多,松江改革得也比较彻底,镇级经济联合社作为集体资产的经营主体,这在全国属于首例。

 

筹备组在制定方案之前思考得最多的问题,是集体资产如何清晰。封坚强认为这包括两个部分,一个是对外财产权要清晰,即对集体资产的界定;另一个是对内的,有关集体经济组织人员的界定。这也是贯穿整个松江改革进程中最核心的利益关系调整。

 

“处理利益关系,最重要的就是要把原则定好。”封坚强说。

 

封坚强所谓的原则,面对的是一个中国前所未有的农村集体资产产权改革探索,它也是决定改革是否能够最终推行下去的关键原因,本刊记者接触到的诸多采访对象在采访中重复得最多的也是这个原则,那就是“有法律的依据法律、有政策的依据政策,有案例的依据案例,没有先例可循的,由村民代表大会举手表决通过。”

 

“什么是集体资产、什么是国有资产,特别是一些镇,一些是公共资金投入的,还有一些是财政投入的,这个关系要搞清楚。在资产处理上,把真正集体的东西明确起来,不要被私人、国有侵吞,特别是私人的,许多地方干部出问题,都是侵吞了集体资产。”封坚强说。

 

以镇为单位,聘请专业的评估公司对集体资产进行评估,就成为必须的步骤。“很多镇并不愿意,认为要花钱,我说一定要评估,以后还要考核经营者,一个镇一个评估,‘家当’才能摸清楚。”封坚强说。

 

也是由此,松江在改革设计方案中确定了统一资产评估的办法,即以镇为单位统一组织力量对镇、村、队三级资产实行清产核资,并统一聘请有资质的中介机构进行镇村二级资产评估,对队级资产统一由村级收购处置。

 

最终评估后形成的集体资产承载主体,也分为两种模式。一种是“一级模式”,即针对全面撤制村队、完成资产处置的街镇,建立镇级集体经济联合社,三级所有变一级所有;另一种则是村镇两级平台的“二级模式”,即不具备一级模式的街镇,分别成立镇级集体经济联合社和村级集体经济合作社,三级所有变二级所有。

 

但无论是“一级模式”还是“二级模式”,其成立的前提都是集体资产账目清晰,而它们的关系,封坚强说“它就像俄罗斯套娃,一级套着一级,但都很清晰。”

 

在对内人员的界定上,即如何将集体资产“确权到人”,它又包括对集体成员身份的界定,以及设计集体组织成员的股份份额计算标准,这也被多位改革参与者视为最为复杂的部分。

 

依据于对农村股份合作制追根溯源,在对社员身份界定和农龄计算口径上,社员必须为在册在队成员,农龄计算范围为1956年~2010年12月31日(或整建制镇保日),而在册在队成员也包括已经离世的成员,因为他们在世时也为集体资产做出了贡献。

 

而考虑到农村集体土地资源在城镇化进程中快速增值因素,在经过反复讨论和测算后,社员股份份额统一由农龄份额和土地份额按4:6比例构成,农龄份额按一年农龄一个份额计算,土地份额则以1984年纳税面积为基数,以队为基础,以人均土地面积计算土地份额。

 

对于农龄和地龄的计算比例,甚至有官员查阅了松江县志,以及估算过征地拆迁和撤村撤队中集体资产增值的比重,而最终确认农龄和土地4:6的比例,亦是反复调研和讨论后的结果。对于这一比例,封坚强甚至认为应该设至1:9,他认为,集体资产中的劳动积累已被当年分红与国家农产品剪刀差用尽,土地增值和积累才是时下集体资产的主要构成。

 

“另外考虑的是,守在集体土地上的人才是最弱势的,改革方案就应该利于弱势群众,这些人守着土地、耕作土地、与土地相依为命,现在土地增值应该回归给他们。”封坚强说。

 

有了农龄和土地份额的比例标准,将集体资产“股份化”量化到人也就有了起始点。那如何计算到具体社员呢?

 

根据改革筹备组专门编制的《街镇农村集体经济联合社社员份额设置参考》,第一步是先算出全镇总农龄,其后按照4:6的比例,折算出全镇的总地龄(总土地份额),之后两者加总便是全镇集体资产总份额。

 

再具体到增加了地龄的个人总份额计算,这需要先算出全镇每亩土地份额,即用全镇总地龄除以全镇1984年纳税总面积。其后以生产队为单位,用生产队1984年纳税总面积除以总人数,算出生产队内每个成员的人均面积,这样以来,用人均面积乘以全镇每亩土地份额,就得出了这个生产队成员的土地份额,将土地份额和农龄加总,就是个人的总份额。

 

全镇集体资产总份额和个人总份额,也是镇集体资产分红的依据所在,“我们要求每一个镇集体资产联合社都要根据经营情况进行分红,分红的目的就是让农民知道这是我的,我的东西你在经营,要农民所有、农民做主、农民得益。”封坚强说。

 

除了对内和对外集体资产界定较多的考虑和制度安排外,改革筹备小组还统一了社员证格式统一打印,并开发社员管理软件模块统一管理;另外,也统一了农村集体经济联合社(合作社)章程格式和成立程序,再考虑到具体推进和执行,松江区政府甚至专门下发《松江区关于推进村级集体经济组织产权制度改革的指导意见》(沪松府[2012]58号),明确村级改革内容和步骤。

 

基于上述整体制度安排,以及在新桥镇、中山街道和新浜镇成功试点的基础上,2012年,一共分为:1,摸清家底;2,界定社员范围;3,设置个人份额;4,成立镇级联合社和村级合作社四个大步骤的集体资产改革在松江全区铺开。

 

此时,新桥镇农村集体经济联合社已于2011年3月进行了第一次分红。2010年新桥集体资产全年各项租赁收入1.03亿元,除去提取公积金、公益金、缴纳社会养老保险等支出,共计27778名社员共计分配现金2775万元。

 

落地

 

对于一个前所未有,涉及近60万人口的产权制度改革,即便想法再好,制度设计再周全,如果没有人执行下去直至改革完成,那么它依然会是镜花水月,让周其仁称赞“了不起的是做成功了”究竟是怎么样完成的?松江这场改革在基层有什么新的变化?今年春节前后,本刊记者选择了“一级模式”的洞泾镇和“二级模式”的佘山镇进行了回访调查。

 

作为松江区的西北门户,佘山镇也是区内面积最大的一个镇,它东边的洞泾镇则是区内面积最小的镇。它们改革的启动,皆始于2011年5月10日松江区农村集体资产改革工作会议召开后。两个镇最初都进行了大量调研,其后开始按照计划逐步推行。

 

“过去这几年一路过来,酸甜苦辣很多,从2011年到2012年上半年,我双休日基本没有。”主导洞泾集体资产改革的严仁龙说。负责佘山镇改革的佘山镇经济管理事务所所长沈海泉也有同样的感受,当时佘山镇仅单独需要和区级层面解决的问题就多达26个,由于工作量数倍于洞泾,佘山镇完成改革的时间延后到2013年8月。

 

在具体操作流程上,仅以洞泾镇为例,便足以见其中复杂和辛苦。

 

“当时压力挺大的,因为新桥已经开始分红了,老百姓和过去不一样,花几分钟打个电话就知道了,这种情况下,我们先调研,摸摸情况,先听听人家的经验,人家好的我们照着做,不符合我们实际的,我们根据实际情况再调整。”严仁龙说。

 

据严仁龙介绍,筹备委员会组建之后,就是根据调研制定筹备工作计划,并对应洞泾砖桥、光星等六个村设立了6个工作小组。而与松江其他传统自然村镇不同,洞泾镇的正式建制起于1978年3月8日的砖桥公社,也是由此,洞泾镇集体资产联合社的社员准入条件也相应调整为砖桥公社成立至2008年3月31日实行“镇保”期间,农业户籍在本镇、村、队的人员。

 

“之所以是砖桥公社成立算起,是因为可以从派出所查到确切的数据,如果还是按照1956年算,采集的数据不公正,做不成‘铁证’。”严仁龙说。

 

确定社员准入条件后,按照计划,第一步就是要对社员的人均耕地、农龄进行调查摸底和确认,由于牵涉到每个家庭,对农龄的统计也被公认为是改革中最为繁杂的一步。

 

今年2月,时任“村改居”后砖桥居委会书记的顾春芳对本刊记者回忆说,当时工作组进村先是做了广泛的调研,然后每户人家推荐一个户代表,再每个生产队推选出五名常务代表。常务代表需要对生产队全权负责,对涉及到改革的摸底和评估结果签字确认,户代表则负责以户为单位的农龄计算、资产评估和土地的核算。

 

“那时候一步步操作得都很细致,否则矛盾肯定有。”顾春芳说。

 

砖桥村村民夏莉在砖桥村改革时,扮演的是会计的角色。她对本刊记者表示,对农龄的统计不仅要去派出所调出户籍资料,每户社员一张表,还要和村里的资料核对,“村里登记的和派出所有差异,就以派出所的为准,差半个系数都不行。”

 

对土地和农龄工作摸底完成,并核对、调整完成后,还要户主签名确认,之后公示一周,直至全体村民无异议,整个调查和摸底工作才算完成。

 

和此前试点街镇不一样,2011年洞泾镇在做集体资产改革同时,同时操作进行的还有撤村撤队工作,撤村撤队集体资产处置、归并工作与村、队集体资产的评估同时进行,这也大大增加了工作组的工作量。

 

严仁龙介绍说,洞泾镇聘请的是具有特级评估资质的上海沪港资产评估公司来做的评估,“评估公司要找就找质量高的,对老百姓好交代,这个产权制度改革不是捣浆糊,出发点是维护老百姓利益,更公平地去做这个事情。”

 

夏莉回忆说,评估公司人员仅仅在砖桥村“蹲点”评估就超过了两个月,评估每个村、队所有的账,涉及到实物资产,则由村民带着评估公司实地测量、核实。“当时又是夏天,我们有时候陪着他们下午六点下班,确实是蛮苦的。”

 

“91个生产队资产评估下来,花了近三个月时间,要实地去确认,生产队有几条船、什么桥、什么道路,甚至包括乡镇道路人工修理费等等,很复杂,评估公司也没碰到过。那时候每个星期都要开会,摸着石头过河。”严仁龙说。

 

评估收购也是操作起来最为谨慎的环节。严仁龙继而表示,虽然镇一级资产比较多,生产队的较少,但涉及利益问题,评估收购的时候分歧就产生了,但整体仍是倾斜老百姓,比如土地按照市场价来评估等,评估完成后要全部公示,五个常务代表签字,体现村民自治和管理。

 

洞泾镇级集体资产对村、队一级的资产收购也发生在这一阶段。根据资产评估报告,全镇6个行政村91个生产队涉及撤制村队总资产9.90亿元,其中由镇级收购要兑现给村民的资产达5.62亿元,这部分资产分三年货币化兑现给村民。

 

分三年货币化兑现,严仁龙有他的考虑。他说,如果一次性支付,全部银行贷款,7%的利息成本,这个成本是给老百姓还是给银行呢?老百姓同意我就给老百姓。“最终我按照贷款利息分期给老百姓,到今年第三年,但老百姓不愿意拿,因为拿利息是合算的,今年联合社也有资金压力,你自愿不拿,那我就再支付8%的利息,但这是最后一年。”

 

佘山镇的“二级模式”和洞泾镇的区别即在此,佘山镇级集体资产组织并没有对村一级资产进行收购,而是村、队集体资产评估完成后,队级资产由村级收购,村级合作社来统一管理。

 

沈海泉表示,这由佘山镇实际情况决定。佘山镇下辖12个村和2个涉农居委会,一共278个生产队,体量远比洞泾大,佘山农业人口占多,未来一段时间里全部撤村条件仍不充分,所以选择了“二级模式”,对于社员而言,村级社员个人份额仍与镇级个人份额一致,社员证实行“一证两用”分别持有镇级和村级股份,对应享受镇级资产和村级资产的权益。

 

“真要说改革难度,我们这里最难,人员构成很复杂,农户、镇保户、三峡移民、知青等等,一个村的土地,既有解决镇保的土地,也有已征用和未征用的土地,我们都要弄清楚,统计农龄要到派出所摘录信息,共计6万多人,包括过世的人,你想想工作量,这些全部是人工摘录下来的。”沈海泉说。

 

当社员农龄数据最终确认完毕,队、村、镇三级集体资产清产核资、审计和评估完成后,下来就是社员个人份额的计算和确认。

 

洞泾镇、佘山镇和此前试点不同的是,政府国家公务人员只有“劳龄”份额,没有“地龄”份额,也没有配置一小部分的“干龄”份额,这随后也被松江区认可为一般的标准。

 

严仁龙说,因为你过去劳动了,所以有劳动份额,但产权制度改革的基础是土地换保障,作为国家工作人员已经有了国家保障,这个(地龄)份额是不应该得到的,这部分“地龄”股全部量化后留存在联合社里,不能参与分配,而应由整个联合社成员共享,这样才能做到尽量公平。

 

个人份额最终确定并经公示后,也意味着整个集体资产改革完成了一大半。但后续工作同样重要,即选举镇农村集体经济联合社社员代表、理事会、监事会成员,以及筹备联合社第一次会议,至此,改革初步完成。

 

牵一发制全身

 

中国农村集体资产权益历经50多年不明晰后在松江这场“超级农改”中“归位”,它将会产生什么样的影响?本刊记者多方采访的结论是:除了通过分红,增加农民收入,保障离土农民权益之外,它或将牵一发制全身地全方位影响中国城镇化的进程。

 

明晰集体资产产权的好处,从改革后松江各个街镇集体资产的增幅数据和对集体成员的分红上可见一斑。

 

据松江区农委提供的最新数据,截至2014年年底,松江区镇、村两级资产总额已达480.04亿元,其中净资产134.88亿元,分别比2013年改革完成时增长了46.3%和9.6%,而镇、村两级集体资产年收入更高达9.05亿元,同比增长20.2%。

 

与改革当初资产比较,最早开始改革的新桥镇集体资产增幅更是惊人。据新桥镇最新的报告,截至2014年年底,新桥镇集体经济联合社总资产24.38亿元,较2009年底增幅247%,净资产13.43亿元,增幅395%。而过去5年,新桥镇集体经济联合社持续向社员分红,累计已达1.5443亿元。

 

截至本刊记者截稿,松江14个街镇的镇级集体经济联合社也都进行了2014年的分红。其中,镇一级联合社分红1.82亿元,除此之外,另有基层官员透露,另还有3个镇的37个村级合作也也分红了,“分了0.5亿元,去年总计分红2.32亿元。”包括今年分红在内,松江区镇、村两级集体经济组织历年累计分红已达4.81亿元。

 

在本刊记者持续的松江采访中,让多位受访人感怀的是,如果没有这场“超级农改”,就不会有上述迅猛增幅的集体资产数据,更不必说村集体成员得到的实实在在的现金分红。明晰产权的制度改革,由此也从蓝图设计释放为相关每个集体成员利益的长期红利。

 

本刊记者在洞泾砖桥、佘山陈坊村等基层村落走访时发现,通过这次改革,“集体资产归集体成员共同所有”正在当地村民和干部心中再次扎根。多位受访对象表示,改革当初,由于尚未到兑现承诺时,不乏村民认为是走形式。但开始分红之后,大家都开始关注自己的集体权益了。

 

于中国农村基层治理,松江“超级农改”亦有借鉴意义。镇级联合社设立后,实现了镇级财政和镇级集体资产的分开理财。过去中国村庄常见的导致村官腐败的村委会管理集体资产的职能,被村级合作社所代行。这意味着村委会将逐渐向城市负责公共事务服务和管理的居委会转变。

 

镇级联合社和村级合作社成立后的分红也在产生着更深远的影响。

 

在诸多采访对象看来,由于将土地权益也纳入到集体成员股权当中,这意味着,即便是离土农民,依然是带着土地进城——通过集体资产经营和增值获得收益,“虽然现在镇保和城保仍有差距,但如果进城农民有了分红收益,他也就多了一份保障。”

 

上述保障也不止体现在现金层面。严仁龙表示,去年洞泾镇60岁、70岁和80岁有社员身份的老人,分别拿到了200元、300元和400元的生活补助,“这部分钱都是镇联合社集体资产公司拿出来的。”而今年,他们扩大了新的补助范围——大病补助,“今年洞泾地区有大病、恶病、急症的社员,可以凭借医院有效的检查证明获得补助1万元,这个钱我们一共准备了150万元。”

 

不同街镇的陆续开始分红,也在改变着不同镇级联合社,以及村合作社的竞争格局。被问及村级合作社什么时候分红,村集体资产条件较好的陈坊村村支书陈国荣对本刊记者说,目前陈坊村合作社也可以分红,但考虑到整个镇,村一级的还没开始分,所以就先不分。

 

“好多东西不是说村里想做就能做的,否则我这个村分了,那个村没分,老百姓肯定会想钱哪里去了,但未来还是要考虑分红的。”陈国荣说。

 

截至今年,松江区14个镇级联合社都已经进行了分红。“一旦第一年分红后就停不下来了,老百姓都盯着你,但下来也不能预期集体资产经营利润大增就分红增加很多,而是要积极稳妥地去增加分红,否则不仅自己压力大,也给周边乡镇压力,说你给我们出难题了。”严仁龙说。而洞泾镇2014年联合社社员分红每股已至22元,相比上年分配,又增加了10%。

 

沈海泉表示,由于开始分红了,老百姓见到实利肯定关注,“我们以前没分红,老百姓不会当回事情,不知道政府在搞什么改革,但今年我们每股开始分红,有些人当初家庭内分配没在意,现在反悔想要调整,电话就打过来了。”

 

“我们以后也要想办法增长,给老百姓增加分红,使老百姓真正得到改革的红利。”沈海泉说。

 

事实上,对具体经营集体资产的领导而言,考虑的不仅是集体资产增长的问题,集体资产产权明晰之后,对应的还有责任。严仁龙说,一天他开车在外面办事,忽然听到消防车的警报声,“我当时就在想是不是我们的工厂着火了,心惊肉跳跟着消防车走了一路,后来消防车驶过了工厂的路口,我的心才算是放下了。”

 

面对整合后的集体资产,领导们又会怎么去想办法增加改革红利?

 

谈及如何让集体资产增值,严仁龙说,一个办法就是资源整合。改革之前,由于集体资产多个产权主体,有的地段土地均价已经1万元/亩了,但村集体就租给私人4000元/亩,人家比他差的地段,也都8000元/亩了。

 

“好,现在集体资产都整合到镇里来了,你4000元/亩三年后到期,我就和你按照市场价格谈,因为你前面签了合同,我让你3000元,你也让3000元,租金调整到7000元/亩。如果你不同意调整,那也没关系,等合同到期,人家1.2万元/亩,你1.5万元/亩。”严仁龙说。

 

严仁龙透露,这样调整后,洞泾镇农村集体资产联合社一年就会多出三四百万元的收入。当然,他还有其他办法,比如搞二次开发招商,前阵子,他就把闵行的一家外资特种钢企业吸引到了洞泾。而集体物业公开竞价出租,也可以增加集体资产的收入,另外还可以配套一些商铺,既满足了居民的需求,又增加了收入。

 

“有些住宅区旁边的集体物业,空了三年,问他为什么不租,他说老百姓会找你问题,但你集体资产放在那里不作为也是问题,你做了,老百姓钱拿到了,有什么不好呢?住宅区也需要一些配套,比如洗衣店、手机充电、饭店、超市等,收益也很不错。”严仁龙说。

 

在佘山,沈海泉说,除了主要是厂房的租赁型物业,目前在佘北大型居住区,按照当时的安置房协议,镇联合社地上、地下分别还各有50万平方米的商铺,“我们不会卖掉,而是租出去,今年第一期8万平方米9月交付。”此外,镇联合社下属的投资公司还和基金公司共同出资,成立了一个保本收益基金。“我们不能只靠收房租,我们要创新。”

 

改革路未竟

 

面对现实和未来,尽管松江区第一次为全国集体资产权益改革提供了一整套区级层面的参照样本,但由于是新生事物,以及全国范围内长期以来对集体资产的忽视,集体资产的经营和长足发展仍任重而道远。它的真正崛起,需要更多国家层面的法律和制度配套。

 

谈及成立镇级联合社和村级合作社后松江集体资产改革的走向,多位受访者都认为这仅仅只是开始,未来要深化的内容还有很多。

 

松江区农委一位不愿意透露姓名的官员对本报记者说,这主要涉及三个方面的问题,一是怎么规范管理;二是如何发展壮大,最后则是国家法律等方面的制度配套。

 

在规范管理上,上述官员表示,虽然目前已实现了镇集体经济联合社“一级模式”管理集体资产和村镇两级管理的“二级模式”,但资产统一管理仍需“该精简要精简,该经营要经营”,一些资产需要变更和归并,比如镇一级收购村级资产,但村级公司不能注册掉,这方面资产怎么整合和分类以降低交易成本,未来需要考虑。而去年,松江区也开始推进村合作组织和村委会分账的改革。

 

上述官员说,管理制度也需要继续完善。尽管目前财务已经公开透明,但每年集体合作组织的收入,要开社员代表给社员代表交一次底。而在镇级联合社和村级合作社的关系上,未来也将在所有权与经营权分离的经营模式上继续健全,如村、镇二级集体资产由合作社、联合社委托镇集体资产经营公司经营管理等。

 

随着改革的推进,集体资产最终是“一级模式”还是“二级模式”,本刊记者在采访中注意到对此有诸多争议,尽管“一级模式”通过整合不同经营主体更便于管理和监督,同时提升了经营效率,但在一些经济条件好的村,村民更倾向于“二级模式”,因为更为灵活。

 

对于此,多位区级采访对象比较给出的中肯结论是,从更长远趋势来看,仍应当是“一级模式”,但从发展角度看,还是应当因地制宜、实事求是,而镇级联合社收购村级资产,也应在条件成熟后再进行。

 

未来如何发展,也是时下松江从区到镇,乃至村关注的焦点问题,尽管目前依靠提升经营效率,集体资产得到了稳步增值,但在集体经营性土地上做项目开发,乃至“二次改造”仍是制度瓶颈。

 

根据现行《土地管理法》、《城市房地产管理法》规定,集体建设用地使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设,如果要用地,那么就要先走国有土地征收、出让程序,在一些受访基层官员看来,高额的交易费用将增加联合社的负担,而原本的开发也变得更不划算。

 

“一些土地建设指标,民营企业可以拿到,但土地是我们集体的却拿不到,可我们毕竟是为所有成员创造财富的,民营企业真正创造财富也可以,但很多人拿到土地就走样了,我们联合社一年给一二十亩集体建设用地指标,开发存量物业该多好。”一位松江基层官员说。

 

按照上海市现行规定,集体建设用地的“二次改造”,需要先申报项目市级审批,审批时间过长成为困扰联合社和合作社的问题。一位受访官员说,一些项目有时效性,现在确定了项目却审批环节复杂,等批下来就七八个月后了,项目也黄了。

 

在“二次改造”问题上,也有基层官员建议说,能不能区级层面指定农商银行,对联合社“二次改造”项目进行财政贴息呢?“民营企业都可以,为什么集体资产不可以?地区财政的钱贴到老百姓头上,为什么不可以?”

 

而让松江基层官员感到欣慰的是,采访期间的2月25日,全国人大常委会审议通过《关于授权国务院在北京市大兴区等33个试点县(市、区)行政区域暂时调整实施有关法律规定的决定(草案)》的议案,试点内容包括有前提地允许集体经营性建设用地出让,将宅基地审批权下放等,其中,松江区也在试点之列。

 

这则消息第二天刚出来,便有基层官员告知了本刊记者,并认为这将很大程度上解决他们此前遇到的一些法律制度难题,而目前,他们也正在等待松江区的细则出台。

 

此外,从更长远的国家立法考虑,松江一路改革下来,不乏松江官员认为,作为一个独立的合作经济组织体,农村集体经济组织也好,农村的财产也好,在《宪法》中表述有,在《土地管理法》、《物权法》等一般法规中也有,但它并没有一部完整的法律。

 

“尽管我们改革后,出台了区集体资产管理办法,根据下面实际,联合社、合作社下面由资产管理公司去经营,但从发展农村集体资产、扩展农村集体经济组织出发,还是要有个法律能够规范它。另外,在市场经济中,它也应该是享受特殊政策独立的市场经营主体。”一位参与改革的松江官员说。(文/本刊记者: 郭涛涛、特约记者:茅佩云)

 

 

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