集体权益归来:上海松江“超级农改”

集体权益归来:上海松江“超级农改”

从目前已有结果上看,集体资产权益的归位,不仅是进城农民多了一份收益和集体资产成倍增长那么简单,而且通过改革,集体成员可以享受到城镇化带来的集体资产增值好处。只有让农民通过集体资产权益改革充分享受到城镇化的好处,城乡二元制的鸿沟才可能弥合,才可以为更深入的城镇化铺平道路。

 

上海松江——七年前,这里的农民和中国绝大多数城市郊区的农民并没有太大不同。在城镇化的浪潮中,他们世代耕作的集体土地正在开发或准备开发,但他们并没有从集体土地增值中获得太多好处。为了维持生计,他们不得不离开乡村,进城打工,等待他们的是一个不确定的未来。但今天,这种情况已经悄然发生了改变。

 

截至2014年年底,松江区近60万名的农民,全部收到了来自于他们集体土地资产增值的分红,而今后每年,他们也都会收到这种分红,在此背后,则是他们作为集体经济组织成员的身份确认,以及用“股份”的形式,将集体资产确权到人。

 

这也让松江农民们拥有了前所未有的集体成员身份认同感。他们在获得分红之余,还会四处打听邻镇的分红情况,如果从别处的来的信息有所差池,他们甚至会致电问询本镇干部。而由于越来越多农民以类似的方式表示出对分红的关心,以至于让当地基层干部表示“压力很大”。

 

这一切皆源于2008年开始、历时五年,旨在重塑农村集体资产权益的松江农村集体资产改革——对1956年以来不同历史时期的农村集体资产追根溯源、重新评估量化,并折算成“股份”分配给每一个村集体成员,而量化后的农村集体资产,由镇级的经济联合社或村级的合作社负责经营,经营所产生的部分收益,就是村集体成员最终按照“股份”享受到的分红。

 

《环球财经》杂志记者过去半年多来在松江的调查显示,尽管从改革路径上,对农村集体资产量化评估统一经营,并按照股份数对集体成员固化分红,上世纪90年代珠三角地区已有先例,但松江的改革仍可称为前所未有的“超级农改”——区级层面自上而下推行至全区14个涉农街镇,突破了以往多在村级的改革局限;镇级集体资产纳入改革序列并成为主要载体。

 

从城乡一体化的整体着眼,松江“超级农改”的基层实践,也第一次为中国农村集体资产权益改革提供了一整套可行的路径,这也是推行国家主席习近平提出的全面经济改革计划中必须要攻克的难关。

 

2013年11月,十八届三中全会审议通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》,习近平在就《决定》向全会的说明中指出:“城乡二元结构没有根本发生改变,城乡发展差距不断拉大趋势没有根本扭转,根本解决这些问题,必须推进城乡发展一体化。”

 

城乡发展一体化的关键又在哪儿?本刊记者调查发现,答案既不是目前正在全国推行的新一轮土地确权运动,也不是由少数人承包规模土地经营的家庭农场,它的关键就在于能惠及到所有农民,制度层面的集体资产权益改革。也只有让农民通过集体资产权益改革充分享受到城镇化的好处,城乡二元制的鸿沟才可能弥合,才可以为更深入的城镇化铺平道路。用松江区委书记盛亚飞的话说,就是要 “理顺农村集体经济内部关系,回归农村合作经济本来面目”。

 

亦是针对缩小城乡差距,十八届三中全会提出:“保障农民集体经济组织成员权利、积极发展农民股份合作,赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权”的改革任务,但迄今为止,据本刊记者了解,这项针对农村集体权益的改革目标,松江仍是系统化改革的“孤本”。

 

2014年10月,农业部副部长陈晓华接受媒体采访,在肯定赋予农民对集体资产权能股份将具有深远影响同时,他也表示,农村集体资产产权归属不清晰、权责不明确、保护不严格等问题日益突出,让改革农村集体产权制度势在必行,同时,这项改革十分复杂,涉及亿万农民的切身利益,涉及诸多法律政策的需改完善。

 

具体到上海松江,即便是历时五年,初步完成了“十分复杂”的改革,这场关系到中国未来集体资产权益改革走向的基层改革试验,除了松江上下参与改革的基层干部和农民外,迄今仍不为更多人所知。而当地农民真正开始大面积关注、在意这次改革,则是等到改革后拿到分红,开始四处打听邻镇的分配情况。

 

当然,这种不为人所知也有例外,比如北京大学中国经济研究中心教授周其仁,以及中央财经领导小组办公室副主任、中央农村工作领导小组办公室主任陈锡文。

集体权益归来:上海松江“超级农改”

盛亚飞对本刊记者回忆说,去年周其仁到松江来了两次,给他说了三句话:“第一,这件事情你是想清楚了;第二,了不起的是做成功了;第三是宣传不够。”而更早之前的2013年,本刊记者在浦东干部管理学院旁听陈锡文有关“三农”问题的讲座,陈锡文数次提及松江的改革,并引发现场多次惊叹的暖场哄笑。

 

考虑到不同历史时期积累的集体资产的复杂性,以及农村集体成员的多样性,无疑,还原上海松江把集体资产确权到人的“超级农改”路径,或将对全国其他农区的改革有所参照和启示。

 

重塑集体资产权益:一个新时代的迫切命题

 

松江农改,从中国范围看是基层改革,从上海一区范围看则是全区层面自上而下推动的“顶层设计”改革。在改革七年后,如何来认识、评价这一变革?显然,仅以重新评估量化集体资产,并以“股份”形式给予集体成员分红,即便改革铺开的土地面积前所未有,因类似方式在全国并非首例,仍不足以说明它的特殊性。

 

本刊记者在松江多方采访了解到,从改革酝酿之初,设计者就蕴含着重塑集体资产权益的考虑。整个改革的制度设计,以集体资产“确权”到人为起点,费尽心思。

 

今年1月和5月,在盛亚飞的办公室,本刊记者两度听他谈及为何要进行农村集体资产改革,他道出了更深层次的考虑。

 

“这次改革到底是为什么而改革?我是想到了两句话,一是为了坚持农村集体经济,这对中国来讲是大问题;第二个是为了维护农民利益。”

 

为什么要坚持农村集体经济?它是新中国成立后土地革命的胜利成果,并作为社会主义公有制经济的重要组成部分被写入《宪法》。在新形势下,更重要的是,“过去这几十年随着经济发展,离土农民也增加了,但他们进城的路并不平坦,所以坚持集体经济是有意义的。”盛亚飞说。

 

这也正是矛盾所在。发韧于1953年农民合作经济组织初级社的农村集体经济、历经高级社、人民公社,乃至1982年的家庭联产承包责任制改革和随后市场经济的大发展后,“集体经济”已发生巨大变化,加之集体经济组织内部成员关系的变动,较集体经济出现之初,其权益边界已发生了较大偏离,折射到现实,更多的则是所谓的集体经济,并不能保障所有集体成员的利益。

 

此种情况下,如何才能既坚持集体经济又能让它继续维护农民利益,就成为中国这个正在工业化道路上衔枚疾进、但农业生产依然落后、农业人口仍为国民基础的农业大国一个亟待解决的时代命题。如果要寻找到解决问题的“药方”,就需要对集体经济权益模糊追根溯源。

 

梳理集体经济发展史,1953年农民以土改分得的土地入股成立初级社,社员既能获得劳动报酬,同时也有来自土地入股的报酬,但到1956年高级社时期,作为生产资料的土地收归集体公社、生产大队和生产队三级所有,土地不再作为股份制参与分配,社员分配变为以家庭为单位,按劳分配的“工分制”。

 

与土地权益收归集体所有同时发生的另一个变化是集体组织内人口不断的增加,这也意味着在“工分制”下,一户家庭尽管最初投入的土地少,但劳动力数量多,这户家庭拿到的工分就多,而另一户家庭当初投入的土地多,但由于劳动力数量少,拿到的工分就少。

 

“不管你投入的土地多少,人多的多吃,人少的少吃,结果造成了农民劳动积极性下降。人们不把集体资产当回事,是因为这个产权是模糊和不真实的。”盛亚飞说。

 

十一届三中全会之后,家庭联产承包责任制走上历史舞台,集体经济内部关系中的“人”作为生产力解放出来,并极大地促进了中国农村的发展,而集体土地、厂房、仓库等集体资产,仅随公社、生产大队和生产队转变而过渡至乡(镇)政府、村委会和村民小组三级所有,尽管产权边界依然清晰,但因没有确权到人,集体经济权益模糊的本质并未改变。

 

再至最近十年城镇化大发展时期,这种模糊更是暴露出了更多弊端。

 

盛亚飞此前接受媒体采访时说,在上海,镇里面有两本账,一本是财政的账,每年要向社会公示,并由国家审计部门审计;一本是集体的账,由党委书记、镇长等掌握,有关资金去向不透明,和财政资金混用。“里面门路很多,风险很大。”

 

所谓的门路和风险,即是全国各地均有发生的基层腐败案件,村官腐败更是无处不在,且涉案金额日益水涨船高。

 

2012年2月,上海市普陀区原副区长陈猛涉嫌受贿案在上海市第二中级人民法院开审,据检方指控,陈猛在松江担任副区长期间的2007年下半年,新桥镇镇长梁某及副镇长沈某就动用250万元镇集体资金为其支付了一套连体别墅的购房款及契税。

 

不久前的5月4日,河南省纪委信访室主任李笑峰对外披露2014年河南省专项治理腐败的成果,其中被查村支书(村委会主任)就多达1501人,而在山西省太原市自2014年10月以来查办的34起城中村腐败案件中,仅其中一个村的村主任挪用村集体土地补偿款私用便高达5010万元。更有不完全统计显示,2013年以来全国各地公开村官违纪违法案件171起,其中涉案金额超过千万元的就有12起,总额高达22亿元。

 

基层腐败案频发的另一面,就是目前的中国城镇化困局——作为集体组织成员的农民,无法从集体土地城镇化增值中获得更多的好处,而由于种植业亩均产出有限,困守在农地上的农民增收有限,失地农民即便进城,其所得到的保障和市民仍差距较大。

 

“今天的集体经济,第一,资产的情况、种类不一样了,既有耕地资源,又有非耕地的农村集体经济土地,既有货币资产,又有建在农村集体建设用地上的各种不动产,还有一个变化就是,过去的农业本身是共同劳动的平台和谋生的场所,现在大量农民离土,这种情况下,怎么坚持农村集体经济,又怎么样维护农民利益,股份制改革是最好的方式。”盛亚飞说。

 

盛亚飞发现,工业化、城市化一方面占用了部分农业用地用于城市发展,另一方面也使得土地自身价值处于一个不断增长的过程中,“级差地租的大步提高,作为集体经济的发展,为集体土地的集体成员增加了财富增值的机会。”他认为这个增值才刚刚开始。

 

在盛亚飞的研究里,上述财富增值有一条分界线——当土地价格低于动迁成本,集体经济没有回报,甚至还要背债,但如果土地价格高于动迁成本,依托土地资源盘活集体资产以促进集体经济发展,对增强地区经济实力、增加农民收入就变得更为重要起来了。

 

以松江区为例,目前积累的集体资产,除了人民公社时期修建的仓库、厂房,上世纪80年代,乡镇企业异军突起,集体资产第二次增加;到90年代,乡镇企业与私营企业竞争失势进入亏损期,尽管不少集体资产纷纷转制、私有化,但仍留存了一部分厂房、养殖场等;进入2000年,上海郊区工业化和城市化快速发展,农村土地被大量转让非农化增值迅速,一些街镇利用土地资源优势再次建造集体厂房、商铺,集体资产又进入增值加速时期。

 

截至2012年底,松江区镇、村、队三级集体资产账面总资产达295.12亿元,总负债226.22亿元,净资产68.9亿元。其中镇级集体资产总资产和净资产分别占据总资产的83.7%和68.4%。

 

此外,根据上海市撤村、撤队补偿有关规定,镇集体资产组织拥有45%的撤村撤队征地补偿费,而松江整建制镇保的街镇,未被征用的集体土地所有权和收益权也归镇集体经济组织所有,镇级集体资产已然成为三级所有集体资产中的绝对大头。

 

基于如上判断,再具体到操作路径,“维护农民利益要讲清楚三方面的情况。首先要摸清楚集体经济到底有多少家底,集体资产的外沿要摸清楚;二是哪些经济经济组织成员是有份的;三就是要摸清楚每个成员具体的权益。”盛亚飞说。

 

2008年,在盛亚飞履职松江区委书记第二年,距离上海城区最近、农民已全部纳入镇保城镇化、集体经济较为发达的新桥镇在他的推动下,开始集体资产改革试点。其后,试点扩大至同样已城镇化的中山街道和浦南纯农生产区的新浜镇。

 

在上述三个街镇试点的基础上,2012年松江集体资产改革在全区14个涉农街镇全面铺开。2013年12月30日,松江区方松街道农民集体经济联合社成立,至此,松江14个涉农街镇集体资产改革初步完成。

 

能体现出盛亚飞在集体资产改革中扮演角色的一个细节是,凡是松江区一个街镇完成集体资产改革,就要开一次集体经济联合社成立大会,从2009年12月1日新桥农民集体经济联合社成立大会开始至四年后的方松街道,他都会悉数到场,并会对着全体社员代表讲述一遍他为什么要推动这场改革。

 

而为了能够等到盛亚飞出场为大家做这场演讲,洞泾镇甚至两次推迟了成立大会的举行时间,主要负责洞泾镇集体资产改革的洞泾镇财经办主任严仁龙对此解释说,因为它非常重要,书记一定要亲自参加。

 

本刊记者对照盛亚飞过去的这14个讲话内容异同发现,在新桥他的演讲以“今天,我们在这里召开”开始,到方松街道他的开场白变成了:“非常高兴参加今天的会议。”

 

对于集体资产的未来,在新桥镇的演讲中,盛亚飞给社员代表们说了一段意味深长的话:

 

“同志们,发展集体经济现阶段要坚持的,第一,集体经济不能直接分掉,这么分掉不合适;第二,你如果分掉的话,最终你要吃大亏,如果这个时候分掉,聪明的人买进要发大财。俄罗斯的富豪是怎么来的?就是俄罗斯解体的时候,把国有资产全民股份化,每个人拿几个股份,然后有些人三钱不值两钱买进,弄到最后到了几个人手里。所以规定现阶段份额不能转让兑现,然后你们要盯着你们的书记,你如果经营得好,我们就同意让你继续当社长,如果经营不好就罢免你。”盛亚飞说。

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此外,从更长远的国家立法考虑,松江一路改革下来,不乏松江官员认为,作为一个独立的合作经济组织体,农村集体经济组织也好,农村的财产也好,在《宪法》中表述有,在《土地管理法》、《物权法》等一般法规中也有,但它并没有一部完整的法律。

 

“尽管我们改革后,出台了区集体资产管理办法,根据下面实际,联合社、合作社下面由资产管理公司去经营,但从发展农村集体资产、扩展农村集体经济组织出发,还是要有个法律能够规范它。另外,在市场经济中,它也应该是享受特殊政策独立的市场经营主体。”一位参与改革的松江官员说。(文/本刊记者: 郭涛涛、特约记者:茅佩云)

 

 

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