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从BT开始城镇化

从BT开始城镇化

2012年8月28日,当甘肃兰州继上海浦东新区、天津滨海新区、重庆两江新区、浙江舟山群岛新区后,拥有了中国第五个国家级新区——兰州新区时,属于这个城市的挑战才真正到来。兰州“南北群山环抱,东西黄河穿流”,“枕山带河,依山傍水”的盆地形态注定了局促的城市空间。多年来,土地都是兰州发展的最大瓶颈,每年市政府的当务之急总是“找地”。

严介和和他领导的太平洋建设就在这时来到兰州,此行目的很快就宣告实现。一个月后,官方名称为“兰州市低丘缓坡沟壑等未利用地综合开发利用试验区”的兰州新城项目正式启动。按照与甘肃政府达成的协议,太平洋建设将承担总投资220亿元的一期工程——25平方公里范围内的700座山丘夷平之后,一个总面积达到140平方公里的新城区将脱颖而出。

对于已过知天命之年的严介和,能在地方债务和BT(Build-Transfer,建设-移交)风险引发广泛关注的节点赢得这个项目,其意义甚至超越了项目本身,以至于他会骄傲地宣称“这是我做过最成功的项目”。严介和显然希望能像过去每次一样,在漫天争议中证明自己和自己坚持的BT模式符合中国社会的发展规律,因为这关系到他能否在未来数十年的城镇化大潮中分得一杯羹。

“未来几十年,全球经济有且只可能有两大引擎,一个是欧美的高科技产业,另一个就是中国的城镇化进程。”在接受《环球财经》记者专访时,中国BT模式开创者严介和认为中国城镇化进程可能蕴含的商业价值无论给予多高的评价都不过分,“高科技带来的投资机会永远存在且永远有可能迎来高潮,但规模如此巨大的城镇化进程在中国之后必然再无来者。”

 

史诗般的城镇化

 

在城镇化道路的选择上,中国与西方所经历的历程完全不同。西方的城镇化伴随着漫长的产业升级和对城市建设规律的不断摸索,中国的城镇化背后则是大规模的圈地运动、地产商的推波助澜和政商强人对于基础设施建设永无止境的渴望。

人们喜欢将一个漫长的过程划分为不同的阶段,从而根据各个阶段不同的特征制定有针对性的政策。美国城市地理学家雷·诺桑姆(Ray Northam)就认为城镇化近似一条S曲线,其全过程可以以25%和70%的城镇化率为标志分为3个阶段:城镇化水平较低且发展缓慢的初始阶段、城镇化水平急剧上升的加速阶段、城镇化水平较高且发展平缓的最终阶段。

去年,中国城镇化率首次突破50%,这意味着中国将在未来十几年继续坐享大规模建设的红利。国家发改委预计,中国将因城镇化在2020年前产生社会保障和公共设施投资总计近30万亿元人民币。国家开发银行的测算更令人吃惊:到2025年,城镇化带来的投资需求将接近150万亿元人民币,而政府现在每年可利用的城镇化资金不过才1.3万亿元人民币。

规模巨大是中国城镇化进程带给人们的最直观印象,但巨大的规模绝不是这个进程惟一值得关注和铭记的特点。在城镇化道路的选择上,中国与西方所经历的历程同样完全不同。

西方的城镇化伴随着漫长的产业升级和对城市建设规律的不断摸索,今天每个著名城市的背后都是无数破碎而凄惨的历史:伦敦在长达几百年的时间中都没有建成完善的排水系统和卫生体系,伦敦人的预期寿命甚至在1800年时也只有30几岁,这在今天简直难以想象。

但就是这些由真正年轻人写出的历史,让人们认识到城市建设的规律。于是,中国的城镇化呈现出一幅风格迥异的画卷:在中国,城市迅速兴起的背后是大规模的圈地运动、地产商的推波助澜和政商强人对于基础设施建设永无止境的渴望。这样的进程其实不可避免,因为城市建设规律清晰可循,城市可持续发展的产业基础也因基础设施完善而绝非遥不可及。

严介和是推波助澜者中的佼佼者。近年来,他旗下的太平洋建设和苏商建设通过BT模式直接参与了国内300多个城市、500多个园区的建设。打天下的同时,严介和还创造了另外两个颇有传奇色彩的成就:一方面,他几乎没有得到任何来自银行的支持,来自中东的石油黑金弥补了由此产生的资金缺口;另一方面,BT模式毛利率只有10%,严介和却利用大量项目间的互动实现了35%的毛利率,这使其得以轻松维持集团内部惊人的高福利。

当然严介和绝非万能。2005年,胡润百富榜发布,从上年第66位一跃到第2位的严介和成为最引人注目的商界黑马。但就像那些年因胡润百富榜成名的很多富豪一样,严介和接下来的生活莫名地陷入窘境,以收购濒危国企起家的他因收购国企受挫陷入债务传闻。2006年,他以被告身份出现在法庭成为商界一大热闻。随后两年中的大部分时间,这位以“狂”著称的业界开拓者选择了沉默。正是从那时开始,严介和与银行的关系开始破裂并一直持续至今。

谈到一生中最大的挫折时,严介和没有回避2006年。但这段不堪的往事,反而让严介和更加深刻地理解到城镇化的真正内涵。

 

城镇化:从苏南到中国

 

“让地方经济得到发展是硬道理。投资人要知道,只有成就政府才能成就自己。如果一个项目不盈利,投资人就应拒绝接手以防止资源浪费。”在市场经济和动物精神的共同作用下,“实现这些目标的最好选择只能是BT”。

20 年前,严介和只是一家没有资质的建筑企业老板。在当年获得的涵洞工程中,他也只是“可有可无”的第五层分包商。那个工程他亏了八万,但上乘的质量在帮助他赢得口碑的同时也帮助他打开了江苏市场。很快,他赚到了80 万。没有人可以还原严介和口中的这个开始,甚至很少人可以理解严介和在接受采访时不断宣称的“赔五万不如赔八万”的理念。

这种反常与矛盾在严介和身上随处可见。他不希望外界过多关注其庞大的企业集团,却不介意其狂人形象成为舆论焦点;他对急速扩张的基础设施建设心存疑虑,却又每每拿下全国最富争议的巨型基建项目,180天推平700座山的兰州新城从立项开始就备受争议;他对自身真实的财富状况似乎不甚了解,却又极度自信地提出“五年内净利润将超过李嘉诚净资产”,这在很多人看来无异于中国财富圈的终极神话。

但在推动中国城镇化的商人中,严介和对于城镇化的理解确应更为深刻。1986年,26岁的严介和在南京初入商界时,正是以苏锡常(苏州、无锡、常州)为代表的苏南模式在中国逐渐得到认同之际。在城乡二元分割且农村土地集体产权短期内无法改变的大背景下,占据苏南经济半壁江山的大批政府主导下的乡镇企业成功加速推动了苏南地区的城镇化进程。

时至今日,严介和仍对江苏的城镇化建设极尽美誉,“全国经济落差最小的地方就是江苏,江苏的经济密度、经济质量和后发优势都是中国最好。江苏12个地级市中的9个有国际机场,甚至以往人们印象中最穷的苏北,其实比很多印象中的富裕地区美。”

也是从20世纪80年代末期开始,苏南模式和温州模式间的此消彼长和相互借鉴成为中国民营经济中蔚为壮观的现象。与苏南对政府力量依赖较多不同,温州模式的成功很大程度上源自政府对私营经济的放开。在温州,政府在政策制定与执行上的一视同仁和管理上的充分放开营造出了良好的市场环境,从而引导企业进行规范运作,这又为城镇化的基础——区域经济发展开辟了道路。这种地区间的不同深刻影响了这一时期成长起来的江苏商人,这一群体所受时代浪潮荡涤影响之深远因而远胜同侪,这种影响又回过头来对他们的事业形成了促进。

苏商中,无论是苏宁的张近东还是沙钢的沈文荣,抑或是严介和,都在政府与市场之间寻找到了某种均衡。他们相信市场力量最终决定着企业成败,但也相信政府在打造中国经济潮流与走势中扮演着不可替代的重要角色。与依靠互联网兴起的“知本家”不同,他们对国家经济的现状与未来判断精准,因而也成为这个独特经济阶段的最大受益者,如此种种使他们总能依靠传统产业脱颖而出以至跻身富豪榜前列:电器、钢铁、基建……莫不如此。

严介和当然希望能让更多城镇像曾经的苏南一样:每个大型投资都可以带来切实的收益,每个城市都有可供实现可持续发展的产业基础。但城镇化毕竟不是工程项目的简单叠加,这个复杂的系统工程要求参与各方都能从中受益,只有共赢才能持续地推动城市发展。

“让地方经济得到发展是硬道理。”严介和认为,投资人参与城镇化不能只看项目今天不看项目未来,也不能只重项目质量不重项目效益,更不能只做政绩工程不做经济工程,“投资人要知道,只有成就政府才能成就自己。如果一个项目不盈利,投资人就应拒绝接手以防止资源浪费。”在市场经济和动物精神的共同作用下,“实现这些目标的最好选择只能是BT”。

 

困境中的均衡解

 

PPP模式强调伙伴关系、利益共享和风险分担。所谓伙伴关系是指合作双方拥有共同目标,即在保证一定经济收益的同时,以最少的资源实现最多的产品供给;所谓利益共享,是指通过PPP对民营部门可能的高利润进行控制以保证社会综合效益的最大化;所谓风险分担则是指合作双方根据自身条件承担有优势的伴生风险,而让对方承担的风险尽可能减小。

与其他人专注于项目不同,严介和对于城镇化的着眼点是地方政府的角色困局。“中国是一个农业大国,不解决三农问题就不可能实现城镇化。在中国,四线及以下城市占到城市总数的90%,解决三农问题可以依靠的只能是这些城市,因为大城市早已不堪重负。”严介和认为,中国县级城市的能量与需要承担的责任之间严重失衡,“这些城市面临着艰巨的发展任务,融资渠道却不断缩窄,它们必须找到能满足自身需求又符合市场要求的建设模式。”

破解困局的关键无疑是融资。现在,地方政府在维持自身运作的同时,普遍面临着发展新兴产业、推进城镇化和发展社会事业三大任务。这些任务需要大量资金,完全依靠财政将无以为继;另一方面,这些项目存在不同的收益可能,因而可以通过引入民间资金克服困难。

但民间资金的引入绝不仅是一个融资问题,采用何种模式让民间资金放心进入、安心经营、开心收益已经涉及到管理国民经济的智慧问题。如果民间资金的收益得不到保障,就没人愿意参与投资;如果放任民间资金自由进入,享受服务的公共部门又可能饱受私人垄断之苦;如果民营资本参与项目建设之后不能有效运行该项目,则公共投资的价值又会大打折扣。

PPP(Public-Private-Partnerships,公私伙伴关系)就是这样一个兼容两方面考虑的模式。所谓PPP,是指政府通过让民营部门参与提供公共产品实现政府职能并为民营部门带来利益的模式,BT及其衍生出的BOT和BOOT都是PPP模式在不同外部环境下可采用的不同形态。

典型的PPP 项目里,政府和私人部门合作成立项目公司——特别目的公司(Special Purpose Company,SPC),并由该公司获得项目特许开发权。SPC会根据项目预期收益以及政府扶持力度安排融资,资金最主要的来源则是私人资金以及银行贷款。项目建成后,SPC 在一定期限内拥有项目经营权,并在期满后将经营权移交给政府,项目周期至此宣告结束。

PPP模式强调伙伴关系、利益共享和风险分担。所谓伙伴关系是指合作双方拥有共同目标,即在保证一定经济收益的同时,以最少的资源实现最多的产品供给;所谓利益共享,是指通过PPP对民营部门可能的高利润进行控制以保证社会综合效益的最大化;所谓风险分担则是指合作双方根据自身条件承担有优势的伴生风险,而让对方承担的风险尽可能减小。

正是这些优点使PPP自上世纪80年代兴起后,就迅速在医疗卫生、基础设施、环境保护和公用事业等领域获得广泛应用。从1985到2008 年,全球有超过1100个大型基础设施建设项目通过采用PPP 模式累计获得私人资金4500亿美元。以国内为例,北京地铁四号线、南京污水处理系统、上海和云南的保障房以及浙江嘉兴南湖国际实验学校,均是这一模式的经典之作。

然而,好的模式需要好的土壤,“橘生淮南则为枳”的案例在商业世界并不鲜见,迄今为止所有公私合作的成功案例均发生在先进地区绝非偶然。事实上,公私合作的一切美好都建立在抵制诱惑的制度约束基础上,在城镇化的巨大挑战面前,需要改变的绝不仅仅是商业。

 

政府亦需转身

 

在PPP模式中,政府不仅要充当利益协调者,还要扮演以往较少扮演的利益相关者角色。对政府而言,这必然是一个艰难的转变:因为他既要防范监管过度、承诺不可置信等问题,又要避免被私人部门“俘获”从而偏离公众利益。为此,政府既要制定法律规范各类融资行为,又要加强政府自身建设防范内部可能发生的腐败。

选择速度是中国经济在重重压力下的无奈之举,城镇化的意义因此不言而喻。要实现经济可持续高速发展,真正可以依靠的办法其实只有两个:适度通胀和资产增值。前者已然力竭甚或透支,后者就必然被寄予更多的期望——贫困、失衡和悬殊的地区差距卒赖于此。

今年7月,李克强总理在主持召开国务院常务会议时提出,要研究推进政府向社会力量购买公共服务进而加强城市基础设施建设。这是本届政府首次明确释放信号欢迎民间资金进入公共服务领域,但以有限的财政资金撬动尽可能多的社会资金却绝非想象中那样简单。

投融资体制改革的重点,是通过自上而下的放权调动基层发展经济的积极性,各国在走向公私合作提供公共服务的过程中均伴有类似现象的同步发生。这在经济学上不难理解:基层政府往往具有上级政府不具备的信息优势,他们更了解本地对基础设施的需求。由基层政府负责筹资建设不仅可以有效利用这些信息,而且满足“谁受益谁付费”和激励相容的原则。

但在社会学或管理学上,这些经济学常识却意味着政府要经历一个异常艰难的转型过程。

加强政府治理能力因此才是成功实施PPP 的关键。政府要学会尊重城市发展规律,要学会重视规划在城市建设中的引领作用。城市规划的价值在于可以在合理布局的基础上,适度积聚人口和集群产业从而最大限度地发挥城市基础设施的规模经济优势。只有这样,基础设施的市场价值才能得到最大限度的体现,有限的财政资金才能撬动尽可能多的民间资金。

政府也要学会适应自身角色的变化。在PPP模式中,政府不仅要充当利益协调者,还要扮演以往较少扮演的利益相关者角色。可以想象,这必然是一个艰难的转变:因为政府既要防范监管过度、承诺不可置信等问题,又要避免被私人部门“俘获”从而偏离公众利益。为此,政府既要制定法律规范各类融资行为,又要加强政府自身建设防范内部可能发生的腐败。

“公私合作进行基础设施建设在本质上最符合市场经济要求,但这一模式也需要外部环境的支撑,这个环境要求就是法治。”在展望BT及其他公私合作模式的未来时,严介和认为中国要想通过政府购买提升公共服务质量并遏制腐败就必须做到依法治国,“今天,我们对未来的所有担忧都是来自对依法治国能否得到彻底贯彻的担忧。只要做到依法治国,中国今天面临的所有问题都不是问题;只要真正做到依法治国,我们的国家和民族将变得不得了。”(文/本刊记者 刘洋)

 

资料链接:伦敦奥运会为何没有采用公私合营

一项伟大赛事的示范意义和它产生的影响,通常都会远远超过体育运动甚至赛会本身。对于那些一直关注奥运会场馆建设——或者更准确的说是关注大规模基础设施建设的人而言,2012年的伦敦奥运会无疑是一次“奇怪”的盛会。

英国社会对于这届奥运会一直寄予厚望,他们希望能够借此展现昔日“日不落帝国”的兴盛,并将经济和城市推上一个新台阶。因此,伦敦奥运会成为亚特兰大奥运会以来最昂贵的奥运会:即便去除20亿英镑的安保费用,奥运会的成本依然高达93亿英镑,这一数字几乎是最初24亿英镑预算的四倍;如果算上交通系统,伦敦奥运的成本将超过240亿英镑。

更重要的是,英国在申办期内遭遇到了最严重的经济衰退,财政拨款的不断萎缩令建设成本不断上升带来的矛盾不断升级,如何筹措资金因此令当时的英国社会头疼不已。从理论上讲,引入公私合营(Public Private Partnership,PPP)应是建设奥运场馆的最佳选择,这样可以提高奥运设施的服务效率,从而避免基建投资无数、工期不定、质量难以保证等弊端。

但作为全球公私合营模式的源头,英国却出人意料地放弃了这一模式:在该届奥运会全部开销中,私人投资所占比例竟然不足2%。在公私合营蔚然成风的时代,这个现象着实少见。然而,如果认真审视这个现象的背后,就会发现一切其实并不那么令人费解。私人投资公共项目希望获得的是风险有限基础上的利润最大化,奥运场馆建设显然不满足这一要求。

奥运会是国家软实力的最佳舞台,主办国因此对所有相关细节都有着近乎苛刻的要求。伦敦奥运会尽管动用了全球范围内最优秀的力量并支付了昂贵的成本,但仍未能摆脱指责:其主体育馆“伦敦碗”就因与中国国家体育场“鸟巢”过于相似而备受英国社会的诟病。

这种超然的社会意义决定了其漫长建设周期中不断涌现出的新要求必须得到满足,经济建设中的预算硬约束因而没有太多实际意义,私人机构因此根本无力承担类似风险。牛津大学对过去30次夏季和冬季奥运会进行分析发现,奥运会建设平均超支高达179%。其中最著名的蒙特利尔奥运会亏损10亿美元,“蒙特利尔陷阱”令整个城市在随后20年内度日如年。

奥运会的惟一性也决定了其场馆利用率难有实质性突破。伦敦是全球惟一一个举行过三次奥运会的城市,但由于各届之间时间间隔太大,历史遗留下来的奥运硬件财富基本都失去了原本的价值。这样的情况当然不只属于伦敦,鸟巢也在奥运会后遭遇了类似的经营难题,以至于北京市政府不得不在奥运结束一年后收回特许经营权,从而使之重新成为国营单位。

所有这些说明,奥运会场馆建设已经绝非一个简单的经济问题。而一旦超出纯经济范畴,公私合营就失去了应有的土壤。因此,奥运会拒绝公私合营虽在意料之外但也在情理之中。

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