社区治理:抵达“幸福的最后一公里”还有多远

2021年6月7日下午,习近平总书记来到青海省西宁市文亭巷社区考察。他说:“我到地方考察,总要看看农村、城市社区,看看人民群众生活得怎么样。”

党的十八大以来,总书记每年都会多次深入社区,探民意、访民情、问民生,足迹遍及全国各地。2021年6月29日,在建党百年之际,中共中央首次通过评选,颁授“七一勋章”,在29名由习总书记颁授“七一勋章”的基层工作者中,有两名是社区工作者——来自福建省福州市鼓楼区军门社区党委书记林丹和宁夏回族自治区吴忠市利通区金星镇的王兰花。林丹被人们亲切地称为“小巷总理”;王兰花则被誉为群众心中的“活雷锋”,把解决社区居民的操心事、烦心事、揪心事作为毕生事业。早在2014年和2020年,总书记就曾前往她们所服务的社区视察。

2021年4月28日,中共中央、国务院发布《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》(下称《意见》),指出,基层治理是国家治理的基石,统筹推进乡镇(街道)和城乡社区治理,是实现国家治理体系和治理能力现代化的基础工程。

中国青年政治学院研究员程立耕对《环球财经》记者分析到:“从十六大甚至更早,特别是党的十八大以来,中央就对基层治理、社区治理有重点考虑和导向,习近平总书记明确指出,‘加强社区治理体系建设,推动社会治理重心向基层下移,发挥社会组织作用,实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动’。《意见》是‘深改组’/‘深改委’在基层治理的蓝图。我们的社会正在走向现代化,如果基层治理不能够实现体系化和现代化,就无法落地。因此体现在中央的顶层设计中,就是借鉴‘枫桥经验’,把解决社会基本单元的矛盾落实到乡镇街道社区这一层,权力下放到街道甚至是居委会,在党建引领下加强基层自治,成立业委会(或物管会)和物业服务小区全覆盖,这是发展方向。”

在这个方向上,北京市大兴区推出的(拉近距离、说家里话、常来常往)议事会工作机制成为基层社会治理创新的重要举措之一。其工作路径是以楼门为单位,发动社区骨干采取主动巡查、入户走访、串门聊天等形式,广泛征集居民关于社区建设、社区治理意见和建议,目的是希望在第一时间进行解决,形成“小事不出楼门、大事不出社区、难事不出镇街”的“参与型”社区协商治理模式。同时结合北京市平谷区首创的“吹哨报道”机制,将治理重心进一步向社区下移,推动接诉即办向主动治理、未诉先办转变,有效提升居民群众对社区的认同感。

“吹哨报道”(街乡吹哨,部门报到)是北京市2018年“一号改革课题”,指的是全市9175个法人单位党组织、71.73万名机关企事业单位在职党员全部回属地居住地街乡、社区村“报到”。对于老百姓反映突出但街道解决不了的问题、综合执法、应急处置等问题,街道吹哨,需要哪个部门报到就哪个部门报到,以更好地服务群众、解决群众实际困难作为北京市各个社区、并成为乡镇在运用“最低政府”这一身份开展各项工作和保障措施。

社区治理的权力下放,也与“放管服”改革一脉相承。2015年5月12日,国务院召开全国推进简政放权、放管结合职能转变工作电视电话会议,首次提出了“放管服”改革的概念。“放”即简政放权,降低准入门槛;“管”即创新监管,促进公平竞争;“服”即优化服务,营造便利环境。

难点一:执法难进小区

 “放管服”改革是否到位,一个重要标准是看它能否为群众生活及办事增便利。“放”并不难,难的是“管”。一旦“管”缺位,“服”的效果就难尽如人意。

曾负责“物业专班”工作多年的一位基层物业主管部门负责人秦会诸(应受访者要求为化名)对《环球财经》记者介绍道:城市管理最基本的行政单元看似是我们各个县(市、区)下面的街道甚至社区居民委员会,但其实再往下是由一个一个住宅小区组成的,我们每一个人都生活在住宅小区,都离不开住宅小区物业服务这个整体性、综合性的管理服务工作,所以住宅小区的物业管理,既是我们城市管理的基础,也是关系每一位业主自身直接利益的重大民生工程。近年来,物业管理政策体系逐步建立完善,物业服务行业不断壮大,小区自我管理能力有所提高;但与此同时,存在的问题是,物业服务是一项准公共性质的服务,住宅小区管理不仅涉及物业主管部门、街道(社区)、物业企业,还牵涉法院、公安、综治、综合执法、民政、环保、物价、消防及专营单位(水、电、气等)等20多个部门(单位)。实际工作中,诸多在住宅小区管理中常见的矛盾纠纷,如群租、毁绿、堵路、乱搭建、滥养宠物、野蛮装修、改变用途等问题,由于部门执法进小区难、职责分工边界不清等原因,解决处理问题不积极、不及时,甚至互相扯皮,许多业主往往通过不缴纳物业费来表达不满,最终引发物业管理纠纷,导致住宅小区物业管理矛盾频发,起诉案件也时有发生。

记者在北京海淀区西二旗智学苑小区所看到的情形,在一定程度上印证了秦会诸介绍的这种情况。该小区成立于2001年,近邻有“中国硅谷”之称的中关村软件园,内有近一半北京大学教职员工,据悉是北京大学退休教职员工最多的经济适用房小区,但是记者在小区看到的情况触目惊心:破损的大门、坑坑洼洼的道路、小区广场上随处可见的垃圾,以及严重硬化的绿地,多处裸露的黄土等等;走进塔楼,是被居民自嘲为“狮虎山”的难闻气息,通往地下室的楼道上堆积着垃圾;入夜后,小区广场上多盏路灯不亮;一遇暴雨,小区内积水严重……而伴随着这些情况的,是执法难进小区的问题。小区内多处产权不明建筑或临时构筑物被出租,小区居民反映有些问题多次投诉12345市民服务热线但得不到解决、职能部门互相推诿。(参见本期《从<条例>到社区,还有多远》一文)

不可否认,在解决“衙门难进”的问题上,12345在听取市民意见方面发挥了前所未有的作用,但是由于12345本身是个通道而不是职能部门,其对市民投诉问题是否能得到有效解决的监督功能,仅仅靠程式化的回访“满意度”评价,还难以完全实现。

难点二:物业企业服务能力参差不齐

 对于智学苑的现状,负责为该小区提供物业服务的北京东居物业管理有限公司(下称东居物业)给出的答案是因为物业费太低。据一位业主向记者反映,她曾经向偶然碰到的保洁人员询问其清洁服务范围,结果被对方讥讽“物业费低,要求却高”。

然而在离智学苑小区不到四公里的同样为经济适用房小区的云趣园,记者却看到了完全不一样的小区面貌——小区的建筑看上去有些旧了,但路面干净平整,雨后无积水,绿植明显修剪过,小区呈现出安宁、宜居的氛围,与智学苑可谓有云泥之别。

据云趣园物业服务商长城物业集团股份有限公司(下称长城物业)华北区域事业部CEO冯涛介绍:云趣园22年基础物业服务费不涨却保持较高物业服务水准的密码,是“人性化”的企业价值观和“科技化”降本增效。(参见本期《社区服务关键点在于科技化与人性化》一文)

面对这最后一公里,长城物业在实现了1999年提出的的目标“创中华物业管理民族品牌”之后,提出新的愿景。冯涛认为,对于“社区最后一公里”这一命题,包括一些行业上市公司都在围绕着基于挖掘社区商业价值的角度来进行讨论,但如果紧盯着客户的口袋,结果很可能是杀鸡取卵,“‘最后一公里’的价值的出发点不应该是要从这里面赚多少钱。而是‘让社区变得更美好’,从这个角度出发,去链接客户、员工和合作伙伴。”

秦会诸认为,物业服务行业处于房地产业链末端,市场机制仍然比较薄弱,整个行业的定位还是劳动密集型,行业属性决定了其整体盈利并不可观。但近几年,物业服务企业也迎来了互联网+的时代,受到资本市场的青睐;整个行业面临资本对“最后一公里”的觊觎,“资本进来之后,很容易出现‘猪也飞上天’的情形。越来越多的企业选择停靠在资本的航母上,只要能占领市场、取得规模效应,就可以在资产并购中卖一个好价钱,导致行业无序竞争的问题非常突出。还有另外一种情况,大资本的介入导致行业指标体系发生变化,物业服务合同一签,火车头一立好,后面就有大量的园区经营联动,导致现在的物业管理一落地之后就要发展后面的租房经营、卖产品、金融服务等,反而把物业服务主业边缘化,不再重视老百姓最需要或者是整个项目最需要的基础服务,偏离了行业初心,导致物业服务水平反而有所下降。”秦会诸坦承,在资本发达、物业服务水平较高的浙江地区,近年来部分原来高标准的物业服务企业的整体基础物业服务水平有下降趋势,特别是对设施设备等小区业主共有部分的管理。

在这样的行业背景下,长城物业提出的以增强居民幸福感为目标的企业战略方案,价值更为凸显。与此同时,只有物业企业以“科技化”来实现对小区的服务功能,基层治理的现代化才能真正落地。

目前,物业服务行业缺乏有效的规范和标准,在资质和示范取消之后,对物业公司的约束仅依靠其道德底线或品牌意识显然远远不够,由于各种原因,群众对物业不满意,但物业盘踞小区不走的情况屡有发生,相当多的小区都出现更换物业难的情形。对此,中交科创科技有限公司总经理兰宁羽认为,行业应考虑出台相关标准,并通过模型算法自动评分,使物业公司能够在公开、透明的监管环境下快速地实现优胜劣汰,而不是在业主与之艰难地缠斗中消耗大量的社会成本,并累积矛盾风险。

难点三:业委会乱象

在推动社区自治的发展中,业主大会/业主委员会一度被寄予厚望,但在实践中,乱象层出不穷。

秦会诸认为,目前小区实质上是民主程度最高的单元,无论《物业管理条例》还是之前的《物权法》,及今年实施的《民法典》,参与业主大会及表决都有较高的业主比例门槛,导致整体表决效率较低。其中出现的问题是,要么是有些合理的诉求无法通过表决,要么一些人钻空子,以效率换公平,无论哪种情况,都给社区治理带来了风险。

同时,随着小区商业价值的逐步挖掘,公共收入的增厚,“一个小区业委会也就几个人,甚至于有些事情就把在业委会主任一个人手里,基层越来越多的一个现象就是业委会主任可以决定的事项比较多,比如选聘哪家物业企业,用哪一家企业的建材广告等,如果业委会越权作为,后果非常严重,也导致目前有些地方甚至在业委会选举中出现各类问题。”秦会诸说。

毕业于吉林大学法学系、2007年曾出任北京朝阳区观湖国际首届业委会委员的杨子巍也表示:由于大多数小区年富力强的业主是上班族,无暇顾及小区事务,这个空子容易被别有用心的人利用,从而导致业委会与物业勾结伤害业主利益的情况发生。而由于问责业委会委员设定的门槛较高——由业主委员会三分之一以上委员或者持有20%以上投票权数的业主提议才能罢免,导致问责难度较大。他认为,解决这一问题的办法就是强制要求增加业委会工作的透明度,定期公布公共收支,并且将20%的业主提议罢免门槛降低。

此外,由于业委会属于“没有办公经费、没有办公地点、没有工资的三无组织”,当一定数量的业主提出质疑时,常常会使业委会自我辞职、自我解散,以逃避责任和义务,而目前对此仍缺乏监督机制。前述提到的智学苑小区今年就出现了这种情况。

智学苑小区业委会成立于2010年,据多位业主介绍,早年成立业委会的过程很艰难,第一届业委会委员还受到了人身威胁。一位业主表示:“从我个人来说,当时拦车收费也抗争过,但车被砸,被喷漆。查了半天,监控都看不到。做这个事情的人最知道哪些地方是盲区,看不清。在交涉的时候,一转身,物业的人正拿着烟烫我的羽绒服呢!”

记者拿到的一份智学苑小区第一届业委会主任陈菲女士于2013年9月撰写的《智学苑小区首届业主委员会工作总结》侧面证实了这一点,她写道:“由于各种主观的、客观的因素使我们遭受了很多困难和挫折,很多想法最终只能停留在纸面上。尽管如此,我们已经付出了最大的努力并且没有被挫折和威胁吓倒!”

据小区业主、北京大学物理系教授李定平介绍:自2015年5月后,他再未收到过来自业委会的工作消息,也不再了解第二、三届业委会具体信息。另据小区多名业主反映,他们联系不上第三届业委会主任,有的业主拨通电话后被对方以工作很忙为由拒绝继续交流。

今年4月7日,在倡议召开临时业主大会业主即将超过20%的门槛的时候,智学苑第三届业委会在没有依据《物业管理条例》规定需要向业主大会述职的前提下,突然宣布集体辞职。小区业主竟对此束手无策,只能被动接受。

在云趣园小区那边,则出现了截然相反的情况。据冯涛介绍:“一些项目我们干着干着业委会‘没’了,他们说‘长城不用看着也挺好’。但事实上业委会的存在对我们是一个帮助,业主多了一个发声的通道,物业工作不可能100%满意,提前了解不满意,有助于消除风险。”

难点四:业主权益意识与社区整体权益意识

据《我国城市社区治理中存在的问题及其对策——以南京市秦淮区社区为例》一文分析,社区居民自治组织作为一个独立于政府和企业之外的社会组织系统,距离真正替代政府和企业承担起社会所赋予的管理责任还有较大差距,目前我们不能将社区治理主体之间的关系处理好,也没有走上真正意义上的治理。在治理中,居民应是主体,但在中国,传统思想和现行体制影响下,社区治理参与的意识不足,最终导致社区发展动力不足,引发了各种治理问题。

而事实上,随着房产已成为我国家庭财产构成中最重要的部分,社区治理参与意识与业主权益意识密切相关。通常物业服务水平较差的小区,在召开业主大会上,物业公司与业主处于对立的状态。对此,记者在采访中经常听到一个说法:通常召开业主大会就是为了“炒掉”物业,断人钱财,也就难怪物业不配合或有其他针对业主的行为发生。这种说法的认同度甚至颇高。

仍以智学苑为例。部分业主认为,由于小区面貌较差,导致智学苑与周边小区相比,平均房价低5000~10000元/平方米,以2303户、每户100平米匡算,小区整体资产权益损失或达超10亿~20亿元,小区其他公共收益的流失也不胜数。对此,一位业主在经过居委会认证的业主微信群里表示:“物业一直阻挠(开业主大会),是因为他们觉得业主的行为挡了他们的财路,其实是物业挡了上千户业主的财路。”

厦门大学公共政策研究院院长陈振明认为:“治理就是对合作网络的管理,又可称为网络管理或网络治理,指的是为了实现与增进公共利益,政府部门和非政府部门(私营部门、第三部门或公民个人)等众多公共行动主体彼此合作,在相互依存的环境中分享公共权利,共同管理公共事物的过程。对政府部门而言,治理就是从统治到掌舵的变化;对非政府部门而言,治理就是从被动排斥到主动参与的变化。”只有唤醒小区居民业主权益意识及社区整体权益意识,才能有望增加其参与社区治理的主观能动性。

党的十九大报告指出:中国特色社会主义进入新时代,我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾,社区是承接这种“不平衡不充分”的最基本单元,社区治理是化解矛盾、满足人民美好生活需要的最基本模块。程立耕表示:“我们已经进入到现代化建设进程中,社区管理、基层治理是非常重要的内容,这可能需要一段时间,需要一代人的推动。换句话说可能得需要20年,乐观点也至少要10年、我们房改从90年代末期到现在20多年了,再到物业服务再到社区自治管理这个过程,需要时间去摸索,去试错,去总结经验,使大家逐渐形成意识;还有就是人类社会的发展进步,有代际的成长发展。80后、90后已经成为社会中坚和主力,他们更具广阔的事业、专业能力,他们对社区治理的参与度将高过前人,这是个不断完善的过程。”(文/环球财经 记者 林鹰)

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