• 作者: 詹姆斯·刘易斯(James Andrew Lewis,美国战略与国际问题研究中心(CSIS)技术与公共政策研究室主任) [‹‹摘要阅读] [新窗口阅读››]

    自从物联网(Internet of Things)这个词开始流行,对其危险性的警告也涌现出来。然而,这些警告大多误解了风险的本质,也不明白创新如何帮助技术变得更加安全。

    物联网的概念出现于20世纪90年代,指通过计算机程序和网络地址将设备连接起来。正如许多互联网概念一样,物联网在当时还不成熟。直到2008年,网络设备的数量超过人类。这些设备无线连接、做出反应并产生数据,联网设备的功能、效率和价格都比非联网设备更具优势。随着公司和消费者大量使用智能设备改造并创新产品及服务,我们被不可避免地推向物联网时代。

    新的数据网络给公共政策带来许多挑战,包括频段管理、隐私保护、数据定位、就业政策等。我们需要很长一段时间来建立完备的政策体系,以便安全地将物联网的收益最大化。任何新技术都会带来风险,如何衡量风险是另一个问题。即便每一台联网设备都存在风险,也并不意味着新风险将集中爆发,只有极少一部分风险真正对社会构成威胁。我们需要基于现状衡量物联网时代的风险,探讨政策应对。在维护安全的同时,要防止监管部门对风险做出过激反应,乃至危害技术创新、企业家精神和经济发展。

    理解物联网的本质

    【互联网对经济的推动逐渐乏力,物联网的发展可帮助其重现生机】

    铁路刚诞生时,美国只有几英里长的铁轨,火车的速度跟马车差不多。在互联网通讯领域,我们目前还处于马车时代,正如铁路的发展一样,传输速度的飞跃将给社会和经济结构带来深远影响。19世纪,《科学美国人》(Scientific American)杂志曾断言,人体结构无法承受45英里/小时以上的速度。由此可见,陌生感和过度谨慎时常导致人们高估新技术的风险。

    计算机不同于火车,它们似乎能自己思考并做出决策——这是一个错觉,只不过因为现代计算机执行程序的速度很快。事实上,目前所有计算机设备都不是“自动”的,但关于自动设备(例如,《终结者》系列电影中的“天网”)的担忧成为物联网争议的重要部分。人们担心自主思考的机器连接起来将取代人类的地位,这种想法是错误的。物联网是拓展人类能力的最新尝试,此类尝试可以追溯到工业化开始之初,而对于新技术的担忧也跟一百年前大同小异。

    20世纪80~90年代,计算机技术开始被广泛应用于商业中,并取得了惊人的效益。与之类似,互联网技术的商业化也带来了巨大的经济收益。正如一位分析者写道:“信息技术最令人激动的地方不是取代其他劳动要素,而是它可以重塑商业结构的方方面面、创建全新的市场和组织形式。”最近几年,互联网对经济的推动逐渐乏力,物联网的发展可帮助其重现生机。

    物联网中的设备一般都有IP地址、运算能力、可感知周边环境的传感器,以及联网功能(大多为无线)。这些设备既包括消费者手中的产品,也包括企业的大型服务器。它们通过执行软件程序来采取行动或做出决策,这个执行过程是用户接触不到的。因此,这些设备存在一些不同于非联网设备的弱点。

    无人操作的设备互联是这场可追溯到60年前大型机时代的技术革命的延续,也带来新的问题。人们为“哪些功能可以放心交给机器而不需要人类参与”争论不休的同时,数据在经济中的核心位置(以及随之而来的隐私问题)、存在重大缺陷的安全环境(没有任何一台电脑能够充分防御外来操纵)使情况更加复杂。经济机遇和安全隐患共同构成了物联网政策的基调。

    社会心理因素导致技术风险被高估

    【大众对风险的感知更多来自媒体,而媒体更倾向于报道混乱和危险】

    人类社会一直接纳并管理风险,消费者和公司都要基于自身风险承受能力和冒险带来的收益做出决策。人们对风险的评估有两方面决定因素:个人知识背景和安全性感知。后者包括:对制造商的信任、对安全标准及其执行力度的信任、对风险发生后法律维权能力的信任。

    “9·11”事件以后,美国社会对物联网和信息技术的风险评估发生了巨大改变,从20世纪90年代乐观的“千禧年主义”(millennialism,部分基督徒的一种信念,相信世界末日来临前将有一千年的黄金时代;后被引申为重大社会变动之前,期待世界及早突然发生变化的群体性思潮——译者注)转变为对错乱世界的忧虑。然而,跟这种感知不同的是,人类社会的大部分指标——包括预期寿命、致死因素、经济水平、暴力事件发生频率等都有了很大改善。一个显而易见的例证就是:如今美国排名第一的致死原因是肥胖。

    媒体报道是扭曲人们风险感知能力的原因之一。1987年,心理学家保罗·斯洛维奇(Paul Slovic)在《科学》杂志发表了“风险的感知”一文,他写道:“分析师们使用技术手段来评估风险……但大众对风险的感知更多来自媒体,而媒体更倾向于报道混乱和危险……造成的结果就是:大部分美国人(与专业分析师的结论大相径庭)相信现在的风险比过去大得多,而未来的风险将更大。”

    物联网领域正在发生同样的事情,媒体和研究者大量报告网络设备的缺陷和威胁,特殊案例的传播取代了客观分析。目前有数百亿台物联网设备在使用中,尚无一例完全归咎于这些设备的死亡事件。这成为社会评估技术风险的知识背景。然而,随着物联网的应用范围不断扩大,对风险的评估角度也应发生改变。

    物联网时代的风险评估

    【大部分物联网设备是个人消费品,它们不会储存关键性数据,也不会执行重要的社会功能。但攻击事件的频繁发生将对社会心理造成影响】

    汽车是物联网技术改变风险评估模式的典型例子。目前交通事故的主要原因是司机失误,部分事故归咎于设备异常,只有很少一部分是因为设计或制造缺陷。在物联网时代,自动驾驶可以减少司机失误,但许多研究者已经证明,可以通过“黑”进汽车的控制系统来制造车祸。这种可能性令人浮想联翩,但不足以作出结论。我们需要评估的是,黑客行为造成的车祸是否比物联网技术减少的车祸数量更多?如果后者更多,则对于整个社会而言,技术带来了正收益。于是问题的关键转变为如何通过技术创新来减少汽车控制系统被攻破的可能性。

    监管部门应该通过政策来鼓励此类创新,但要注意尺度。监管政策将在很大程度上改变企业的研发方向,而就汽车这个例子而言,技术是复杂的,错误和不必要的监管政策将减少创新机会、妨碍企业增长并造成社会损失。除了监管之外,降低风险还有两种途径:制造商改进和法律诉讼。在完善的法律和市场机制下,为了维护品牌形象和减少诉讼赔偿,制造商将积极改进技术。过去一个世纪里,这套机制在美国发挥了很好的作用。1921年,美国的私人汽车每行驶百万英里就会造成24例死亡;2013年,这个数字下降到1例。在物联网时代,仍需延续这一机制。

    对于物联网时代的大部分产品,我们缺乏准确的数据,但总体而言,可以从以下三个角度评估其风险:

     

    1.弱点(vulnerability)。系统被攻击者操纵或干扰的可能性,很多研究者相信物联网中的移动设备比传统网络设备更易遭受攻击,因为它们的运算能力相对较差,无法运行传统台式机和笔记本上的安全软件。

    2.意图(intent)。易受攻击并不意味着必然遭受攻击,攻击行为往往具有政治、军事、经济或社会目的,仇杀、暴力犯罪、间谍、恐怖行为等常见动机也适用于网络安全领域。

    3.后果(consequences)。即便物联网设备遭遇攻击,也不一定造成严重后果。暴力犯罪和致命事故时有发生,社会已经具备吸纳这些风险的能力。如果针对联网设备的攻击只是个别犯罪或恶作剧,那么并不足虑。真正值得思考的是,物联网技术是否会造成大规模危及生命或经济安全的系统性风险。

    大部分物联网设备是个人消费品,它们不会储存关键性数据,也不会执行重要的社会功能。但攻击事件的频繁发生将对社会心理造成影响,正如“9·11”事件给美国社会带来的后果,无法预计和难以阻止的攻击将增加人们对技术的恐惧。

    爆发系统性风险的可能性不高

    【评估物联网的风险时,“意图”比“弱点”更重要】

    对物联网设备的大规模、系统性攻击可以通过两种途径来实现:1.攻击某个可控制多台设备的单台设备,即“单点故障”(Single Point of Failure);2.通过程序实现对大量设备的自动攻击。

    一种威胁上升为系统性风险的临界值很高。以交通为例,美国在2013年平均每天有85人死于交通事故,全年死亡30057人。每起事故都是悲惨而昂贵的,但并没有给社会造成恐慌。同样,少数汽车的引擎遭遇攻击而发生事故,并不构成系统性风险。另一种常见的攻击形式为“僵尸网络”(botnets),即攻击者掌握多台计算机设备,联合进行DDoS(分布式拒绝服务)攻击。随着越来越多的物联网设备上线,DDoS攻击会越来越常见,厂商的安全措施也会不断提升,这场拉锯战将持续下去,但不能称其为系统性风险。

    至于一些人提到的“灾难性风险”(catastrophic risk),这个词近些年被滥用了。美国历史上只遭遇过两次“灾难性”攻击:珍珠港事件和“9·11”。核武器可以构成灾难性风险,但在完全掌握安全性之前,核设备不可能接入互联网。从“意图”这个维度分析,“网络9·11”也不大可能发生。恐怖分子深知每种攻击手段的效果,“9·11”造成了550亿美元的直接破坏和1230亿美元的后续经济损失,三千多条生命更是无价的。“黑”进成千上万的汽车和面包机并不能造成如此大规模的破坏,物联网攻击对于恐怖分子来说并不合算。

    可以跟物联网恐怖袭击相比较的例子是2003年美国东北部的大停电,那次造成了60亿美元的损失并导致约11人丧生。一场精心策划并良好执行(另一个前提是被攻击者疏于防范)的物联网恐怖袭击或许将造成类似的后果。例如,同时将数千台空调开到最大功率,有可能造成区域性停电。数十年来,电力系统一直易遭攻击,现在又面临新挑战。但电力系统面临的风险有多大,取决于物联网设备如何设计和使用。

    当评估物联网的系统性风险时,人们经常忽略或低估一个因素:社区具备自我防卫功能和责任感,居民能够对攻击作出反应并修补漏洞,一次或多次同种类型的攻击将促使人们采取措施。社区无法防范恶意组织的大规模攻击,但考虑到物联网的分布式特性,此类攻击费时费力。利益驱动的高明黑客将攻击银行系统,恐怖分子需要戏剧化效果,他们都不大可能选择家用设备进行攻击。

    评估物联网的风险时,“意图”维度比“弱点”维度更重要。互联网上的恶意行为早已存在,过去15年中,美国发生了几千起网络间谍和其他网络犯罪,仅有三、四起造成实际破坏。没有任何一起网络犯罪针对物联网设备,尽管此类设备的数量已经高达几十亿台。大部分网络犯罪可以用经济或政治动机来预测,而技术弱点从来就不是遭受攻击的原因。当然,物联网设备的增加将给罪犯提供更多攻击手段,但背后的动机不会随之改变。

    数据安全和隐私保护

    【管理物联网风险的重要技术手段是身份验证和加密】

    管理物联网风险的重要技术手段是身份验证(authentication)和加密(encryption)。物联网技术的进步并没有解决困扰互联网行业多年的难题:数据安全和知识产权保护。物联网设备带来更加海量的数据,美国人已经在信息爆炸的过程中将个人隐私出卖殆尽,现在,美国消费者几乎无法防止自己的信息被泄露。欧洲则走向另一种模式,他们保持着20世纪80年代的隐私政策,互联网经济也停滞在那个阶段。

    互联网商业模式中,公司提取个人信息,将之与更多的个人信息进行比较分析,然后用于商业目的。消费者在接收服务的过程中默许这种交易——互联网改变了他们的行为和偏好。物联网将使个人信息更容易被获取、收集和储存。制造商根据物联网设备传回的信息改进商品和服务,并将这些数据变现。尽管物联网产生的数据是海量的,但大部分只有在分析和与其他数据比较后才具备价值。即便数据经过分析,能够对隐私和安全构成实质威胁的情况也很少见。

    身份认证环节薄弱是目前造成网络安全问题的主要原因,技术局限性和互联网用户的行为模式共同导致这个问题难以解决。攻击者很容易通过伪造身份获得网络和设备的权限。出于便捷性考虑,网络服务很难采用复杂的身份验证。消费者更倾向于输入密码这种简单的认证方式,而破解密码往往十分容易。在物联网时代,也会出现同样的问题。物联网设备跟人类一样,需要进行身份认证,攻击者以升级程序等做伪装,将轻易获取设备权限。大部分物联网设备只有简单计算能力和有限的内存,无法使用高级身份认证技术。特别是早期物联网设备的安全缺陷更加严重。

    加密技术能大幅提高网络安全性,但代价高昂,需要高性能计算和缜密的程序设计。早在十几年前,美国市场就已经出现了强加密设备,但很少有消费者使用,那些使用中的设备也出现了各种问题,部分存在根本性设计缺陷。目前来看,加密技术更适合中心化服务,即苹果或谷歌等公司帮助用户加密信息,而非消费者自己操作。部分物联网功能要求数据和命令同时加密,较方便的解决方案是“公钥基础设施”(PKI)以及传输层加密(包括SSL、TLS等)。通过PKI,陌生人之间可以安全地交换密钥。SSL已经被广泛地应用于网站安全系统,TLS是它的升级版,它们并非无懈可击,但可以为个人及商业设备提供同等级的安全服务。

    未来数年内,适合物联网设备的新型身份验证技术将被开发出来。这些技术将综合智能终端、云数据、用户行为模式、生物特征(指纹识别)等来验证设备使用者的身份。但加密技术的推广存在困难,特别是密钥管理系统在大规模应用时将变得复杂和昂贵。在网络边缘(个人终端)使用加密技术的效率很低。如果要发展面向个人用户的加密技术,需要官方制定标准,这很可能将由NIST(美国国家标准与技术研究院)来推动。

    企业和政府应设法改变公众认知

    【国际合作是减少系统性风险的最佳手段】

    物联网是新鲜事物,互联网也不是旧产品。互联网的大规模商业应用仅有20余年的历史,20年前,网民数量还不到4000万人,现在已经超过30亿,与此同时还有超过90亿台联网设备。互联网20年的发展历史告诉我们,技术带来收益的同时也伴随风险,而收益远远大于风险。对于物联网,这个规律仍将适用。

    目前围绕物联网安全性展开的讨论过度集中于技术弱点维度,即要求设备尽可能无懈可击,这给整个行业的发展战略制造了不必要的障碍。技术弱点并不是风险的预测指标之一,存在弱点并不意味着必然遭受攻击,被攻击也不意味着必然造成严重后果。20年前互联网商业化时,很少有人质疑其合理性。现在,公众对风险的感知发生了很大变化,企业和政府部门需要采取措施改变人们对物联网的认知和决策。

    物联网是一个“合成词”,人们用它来指代许多行业中差异巨大的产品,这是一种将复杂事物简化的表达方式,对制定政策却是有害的。不同领域和不同层面需要差异化的风险管理措施。如果政府、企业和消费者都能以面对互联网同样的心态看待新兴的物联网,我们就可以将两者的风险管理措施统一起来,政策制定者和监管部门可以基于三个维度判断一种风险是否需要干预:数据的重要程度、功能是否关键、被攻破的后果有多严重。关键性的设备和网络应由政府重点监管,其他部分则交由市场进行完善。

    妨碍互联网变得更安全的几个因素也提高了物联网的风险:技术不确定性、缺乏国际合作、缺少改变的动机、监管机构缺位、网络匿名性,以及致力于挖掘个人信息的互联网商业模式。在所有风险管理措施中,有一项必须由政府负责:国际合作。这是减少系统性风险的最佳手段,因为根据经验,许多造成破坏性后果的黑客行为或有外国政府背景支持,或因外国不完备的法律而逃脱惩罚。

    物联网设备的替换需要漫长周期,不必担心我们缺少准备时间。在美国,汽车的平均更换周期是12年,冰箱是15年。从现在开始10年内,至少一半的汽车和冰箱不会被更换为物联网设备。而10年后,当大部分消费者开始购买新设备时,技术应该已经进行了充分的改进。小型设备的更换周期较短,它们或许是风险较早出现的领域。

    在过去20年里,我们在完善设备自身的安全性上花费了许多精力。我不想显得太过悲观,但这些努力或许是徒劳的。技术可以提高单个设备的安全性,但无法避免它通过网络与其他不安全的设备连接。只要黑客有足够的决心,并被提供充分资源,大部分系统迟早会被攻破。如果我们改变看问题的角度,将有助于重塑风险管理模式。数据和隐私保护领域也存在类似问题,大部分物联网设备获取的数据并不会造成安全威胁,政府必须将关键数据和一般数据区分对待,“一刀切”的监管规范将在企业面前竖起不必要的障碍。另外,随着物联网时代到来,数据全球流动进一步增加,对跨境数据的限制将阻碍各公司国际业务的发展。

    公众舆论时常将物联网视作“纠错”机会,他们要求企业和政府避免互联网商业化过程中的“错误”。20年前,互联网技术的发展环境要积极很多。那时人们更能容忍新技术带来的风险,愿意将安全防卫工作交给市场而不是寄希望于监管。多年来,互联网相关的经济犯罪造成了数十亿美元的损失,但也带来了数万亿美元的经济和社会收益。公众需要继续进行这种让步,如果互联网商业化伊始就遭到严格监管,根本不可能取得现在的技术进展。

    随着人们对新技术越来越熟悉,他们对风险的感知也会发生变化。公众的直觉性认识不应成为政府制定政策的依据。或许互联网开始发展时,人们忽视了安全性和隐私保护,但现在矫枉过正并非明智选择。一味逃避风险不会让世界更安全,只会造就贫穷。如果继续放大人们对物联网技术的恐惧,我们将错失发展良机。(吴菲菲/编译)

  • 作者: 本刊记者 吴菲菲/编译 [‹‹摘要阅读] [新窗口阅读››]

    英国决定退出欧盟后,欧盟的发展方向,甚至它的存亡命运再次走到选择的关口。在这个日益动荡的世界里,欧盟和英国都不希望这场分手削弱各自的国际影响力。我们建议双方建立一种新的大陆伙伴关系(continental partnership),在商品、服务、资本流动和临时人员迁移政策方面保持一致,同时建立政府间决策机制,保护已经深度整合的单一市场,形成一个紧密政治整合的欧盟“内部圈子”和一个较松散整合的“外部圈子”。长远来看,这种模式也可应用于欧盟和土耳其、乌克兰及其他国家的关系。

     

    欧盟不能孤立英国

    【现有的欧盟对外关系模式都不适用于处理跟英国的关系】

     

    未来15~20年内,国际经济和地缘政治格局很可能发生重大变化,一些人口高度密集、经济规模庞大的国家将上升到格局的顶层。欧洲需要在新格局中找到自己的位置,让我们的文明在维护和平、建立规则、实现繁荣的过程中得到代表。这个位置不会自然而然得来,欧洲三大国家——德国、法国和英国没有任何一个可以单独成为这样的“顶层国家”。

    更紧迫的问题是,在欧盟已经面临安全、自由和人民幸福的重大挑战时,英国的离开会不会进一步削弱我们的实力?这涉及双方的共同利益:英国可以退出欧盟,但不可能将国土从欧洲搬走。自20世纪70年代欧盟第一次扩张以来,欧盟和英国的经济已经十分紧密地交织在一起。不论英国是否退出欧盟,它的繁荣都有赖于欧元区的经济稳定。因此,欧盟和英国的合作至关重要。在英国退欧谈判启动之后,双方不仅要就短期目标达成共识,更要为长远利益和依存关系奠定基础。

    对于英国(也包括所有发达国家)来说,退欧公投的结果再次敲响警钟:必须设法让所有人都受益于未来的经济增长。不过,各国和欧盟应为社会公平做出哪些改革,暂时不是本文讨论的重点。我们将主要探讨英国脱欧后欧盟应采取的措施。目前对于欧盟来说,可能会有一种惩罚英国的冲动,但过激政策会损害所有人的利益并威胁欧盟稳定。欧盟与相关各方的谈判必须基于明确的原则,以促进增长和就业,并创造安全环境为基本目标,而孤立英国的政策并不符合这一目标。

    我们认为,现有的欧盟对外关系模式都不适用于处理跟英国的关系。“挪威模式”或许是英国政府的首选,该模式将限制劳动力的自由流动,从而使英国政府获得规则的主导权,这跟该国的规模和实力并不匹配。如果采取“瑞士模式”,英国将成为单纯的制度追随者,可以在欧盟的公共福利体系中“摘桃子”,这原本就是各界(合理)批评的焦点。另一个技术上可行的选择是自由贸易协定,但那样的结构将无法为深度市场整合提供坚实基础。英国的比较优势在于一些受到密切监管的行业——例如银行业,这需要建立超越国界的监管规则,自由贸易协定无法包含这样的规则。

     

    应从更现实的角度来定义欧洲单一市场

    【劳动力自由流动是一体化运动发展壮大的象征,但英国选民已经明确拒绝了这个目标】

     

    欧盟有其核心政治目标,它不仅是一些国家的合作联盟,成员国希望建立超越主权的行政和司法机构。其中最突出的例子就是欧洲法院,它可以推翻成员国的司法判决。大部分参与投票的英国人选择拒绝这种超主权机构。他们决定脱欧的一个重要原因是单一市场的基础制度:劳动力自由流动。截至2014年,英国有530万非英国籍居民,其中290万来自欧盟国家。因此,我们建议欧盟和英国达成政府间协议,不追求法律上绝对自由的劳动力流动,但在可控的条件下实现劳动力迁移。

    一个颇具争议性的问题是,在劳动力流动受限的情况下如何建立单一市场?我们认为深度整合市场有两种定义,一个是功能层面的,一个是宪法层面的。功能层面的定义包括:1.不征收关税;2.一套统一的规则或最低标准;3.在这些规则基础上实行超越国家的管理;4.单一的竞争政策和国家援助规则;5.相应的公共贡献,包括向欧盟财政纳税。

    不过,人们经常从政治经济宪法层面定义单一市场,也就是所谓的“四大自由原则”——商品、服务、资本和人员的自由流动。其中劳动力自由流动是《罗马条约》(Treaty of Rome)中单一市场的基本要素之一。

    我们呼吁从前一个角度来定义单一市场。作为一个政治目标,允许5.1亿劳动力在欧洲各国自由流动是一体化运动发展壮大的象征。然而英国选民已经明确拒绝了这个目标。从经济角度考虑,即便没有充分的人员流动,商品、服务和资本的流动也可以在一个自由市场中实现。另一方面,商品、服务和资本的流动也必然需要一定程度的人员流动。例如跨国公司在国外经营时一定会转移部分员工。单一市场的“四大自由原则”在经济上紧密联系在一起,但并非缺一不可。

     

    重塑欧-英关系

    【建议欧盟对英国限制人员流动的要求做出让步,但英国也要付出一定的政治对价】

     

    现在需要解决的问题是:如何在缺少政治定义的情况下建立经济整合框架?我们提议欧盟和英国建立“大陆伙伴关系”,目标是深层经济整合,实现商品、服务和资本的自由流动,以及一定程度的人员流动,但不追求政治意义上的劳动力自由迁移。这种关系包括以下内容:

    1.单一市场相关的各类经济决策;

    2.建立政府间决策和执行机制;

    3.英国向欧盟财政系统纳税;

    4.外交、安全,以及(如果可能)国防领域的合作;

    通过跟包括英国在内的其他国家建立大陆伙伴关系,欧盟可以在周边建立一个不具备超主权特性的松散联盟。欧盟已经建立了一套政府间决策机制,在英国这个例子上,可以较容易地实现决策上的合作。特别是外交、安全和国防领域,欧洲必须为复杂和持久的挑战做好准备。然而,在单一市场相关的经济政策方面,英国作为一个非欧盟国家,却将获得欧盟的所有权利和机会(除了劳动力自由迁移)。如何才能让英国支付相应的“对价”,是下面我们将要讨论的重点问题。

    在法律层面,可组建“大陆伙伴关系委员会”。该委员会中包含欧盟机构和英国,针对欧盟单一市场相关的政策谈判,英国可以通过这个委员会来参与。当然,该委员会无权通过欧盟法律,但可以阅读立法草案并提出修改意见。欧盟立法过程继续在成员国之间进行,非成员的“大陆伙伴关系国”在法案正式通过前对之进行审议,确保其意见被欧盟知悉。

    在政治层面,当“大陆伙伴关系委员会”与欧盟委员会发生意见冲突,欧洲单一市场的政策决定权仍然归欧盟。伙伴关系中的非欧盟成员国需要在国内通过立法过程,来决定是否参与单一市场并接受相关限制。如果伙伴关系国不愿遵守欧盟的规定,将给单一市场的完整性和连贯性造成破坏。

    此时需要欧洲自由贸易联盟法院(EFTA court)负责平衡单一市场的完整性和公平性。目前该法院的法官来自三个欧洲经济区国家,但按照规定,该法院必须遵守欧洲法院(ECJ)的相关判例。这样的机制能否约束像英国这样的经济大国,在政治和法律上存在许多争议。我们认为,或许有必要将法官来源扩展到所有大陆伙伴关系国。不过,扩张后的法院仍不能脱离欧洲法院的判例体系。另一个需要协调的问题是竞争政策和国家援助政策。在欧洲经济区,所有相关跨境事务都由欧盟委员会负责。大陆伙伴关系中的非欧盟成员国是否也应遵守同样的规则,尚需政治讨论。

    英国继续参与欧盟财务预算也是必要的。尽管部分支出项目已经过时,欧盟预算仍是经济整合的基础要素。它对农业政策不可或缺,对欠发达欧盟成员国也有很大帮助。要参加单一市场,就必须参与欧盟预算,英国需要继续做出财务贡献。

    总体而言,我们建议欧盟对英国限制人员流动的要求做出让步,但英国也要付出一定的政治对价。这种对价是否可以接受,有待相关各方进一步磋商。

     

    大陆伙伴关系的前景

    【大陆伙伴关系在单一市场、经济政策、外交安全等领域有广阔前景】

     

    首先,如前文所述,大陆伙伴关系将形成一种新的模式,在实现单一市场的同时限制劳动力流动,欧盟和英国可能都将设定人员相互流动的指标限额。

    第二,大陆伙伴关系可以作为一个整体,处理共同的经济政策,特别是贸易与金融监管、环境和能源政策。通过提高在这些政策领域的全球影响力,可以向世界证明英国脱欧并未削弱欧洲的实力。

    贸易政策是欧盟的独特优势。“大陆伙伴关系委员会”建立后,很多非欧盟国家都将有兴趣通过该组织参与欧洲的贸易政策制定,这样就无需单独与欧洲国家开展自由贸易谈判。需要再次强调的是,欧盟应该在法律上保证自己的最终决策权,这需要进行密集的政治讨论。

    金融监管问题相关的国际讨论大多通过巴塞尔委员会等机构来进行。欧盟作为一个整体参与谈判,中长期来看,欧洲央行等机构将获得越来越集中的代表权。大陆伙伴关系中的非欧盟国家是否愿意成立一个共同机构来处理金融监管问题,则是未来需要讨论的议题之一。

    环境与能源政策方面,主要涉及欧盟碳排放交易体系(ETS)、协调大陆伙伴关系国家参与国际气候谈判等工作。

    第三,大陆伙伴关系可以在外交、安全和国防领域发挥积极作用。乌克兰危机不仅是俄乌两国的双边问题,也不仅仅是欧盟一个区域的安全问题。中东和北非地区的冲突同样如此。没有任何一个欧洲国家能单独面对这些挑战,大陆伙伴关系可以成为共同协商安全措施的论坛。英国是联合国安理会常任理事国中的两个欧洲国家之一,也是几个拥有海外驻军的欧洲国家之一,它将成为欧盟不可或缺的安全伙伴。冷战已经结束,太平洋地区重要性不断提高,互联网战争和恐怖主义新形式纷纷涌现,美国政治在很长一段时间内将忙于应对国内挑战,不能指望美国充当欧洲安全的保证人。

     

    大陆伙伴关系的地缘范围

    【大陆伙伴关系不应过度扩张到欧洲以外的其他区域】

     

    大陆伙伴关系的优点之一是治理灵活性,它可以向欧盟以外的其他欧洲国家开放,但不应过度扩张到其他区域。我们做出这个提议的核心是为了解决劳动力流动问题,但它也包含安全防务和对外经济关系等涉及主权的方面。因此部分国家或许不愿参与。

    欧洲经济区(EEA)中有三个国家没有加入欧盟——冰岛、列支敦士登和挪威,它们是欧洲单一市场的一部分,但对于规则制定没有任何发言权。这三个国家应该被允许加入大陆伙伴关系(如果它们愿意)。这个模式对瑞士也有一定吸引力,因为该国也试图限制人员的自由流动。但如果瑞士想加入,必须先在市场监管领域采取欧盟的统一标准。

    大陆伙伴关系还可以成为欧盟与土耳其谈判的基础之一。众所周知,许多欧盟国家不愿意让土耳其加入的重要原因就是移民问题,或者从本质上说,政治环境无法满足。但双方始终存在强化关系的共同意愿。如果能在中长期内将土耳其纳入大陆伙伴关系,就可以绕开民主价值等相关问题,专注发展双方关系。

    长远来看,大陆伙伴关系也能帮助发展欧盟与东部邻国(乌克兰)的关系,对于南部的摩洛哥和突尼斯等国也可以考虑类似的模式。如果将人员自由流动原则抛开,就能帮助欧盟解决许多目前存在的外交障碍。

    加入大陆伙伴关系要有清晰的流程。对于英国而言,需要跟脱欧谈判平行进行,以免发生相互影响和破坏。欧洲经济区国家自动具备加入大陆伙伴关系的条件,但其他国家在加入之前,应满足必要的立法要求。

     

    欧洲应努力变“危”为“机”

    【英国决定脱欧已成现实,要在风险中寻找机遇】

     

    英国公投决定退出欧盟,这是英国宪法的重大变革,也是欧盟的一次严重分裂。我们建议以这次破裂为契机,重塑欧盟的“内圈”与“外圈”关系。“内圈”保留欧盟的政治核心和超主权行政机构,“外圈”以更灵活的方式实现政府间合作。加入大陆伙伴关系的“外圈”国家不需要接纳自由流动的人员,也不需要进行过多的政治承诺,但它们对规则的影响力也较小。

    我们这项建议需要欧盟和英国都做出艰难的抉择。需要英国给出明确答案的问题是:是否愿意继续与欧盟保持密切的经济合作,以及保持甚至强化安全和国防合作?需要欧盟做出的抉择是:放下惩罚的冲动,先达成经济解决方案,赋予英国限制劳动力流入的权力,并允许其留在单一市场。同时,欧盟也应做出评估:这种模式能否推广到其他国家?

    最后,我们的提议可以帮助欧盟和欧元区变得更强大。欧盟可以采用社区的方式建设周边结构,让自身组织更有效率,同时实现欧洲的政治稳定和多层次合作。之所以做出这项提议,是因为我们坚信欧盟和英国都不希望这场分手造成巨大破坏。不论是英国、欧盟还是每个欧盟成员国都无法摆脱紧密的地缘依存关系,欧洲的经济和政治稳定是所有国家的利益所在。在这个动荡而危险的世界中,各国需要团结起来应对挑战。

    英国决定脱欧已经是一个现实,它将伴随巨大风险。我们要在风险中寻找机遇,希望以上建议可以为接下来的复杂谈判提供一个良好的基础。(吴菲菲/编译;原文发表于勃鲁盖尔研究所网站,为五位学者今年夏天进行私人讨论的成果,对“大陆伙伴关系”的提议纯属个人想法,不代表他们所在机构或政府部门意见)

  • 作者: 德国国际与安全事务研究所 斯蒂芬·安格内特(Steffen Angenendt)、安妮·科赫(Anne Koch) [‹‹摘要阅读] [新窗口阅读››]

    2016年9月19日,国际社会将首次就困扰世界的难民问题举行框架性会谈。这次即将在纽约举行的“联合国应对难民和移民大规模流动问题的高级别会议”能否取得成功,取决于参会各方能否就难民危机的责任分担原则达成共识,进而为全球范围内的移民管理机制改革奠定基础。作为近期难民危机中的焦点国家之一,德国有望从这次大会获益,大会的成功将为德国应对难民带来的政治危机提供帮助。

    2015年联合国难民署数据显示,国际难民和国内流离失所者的数量不断上升,总数达6530万。生活在其他国家超过一年以上的国际移民总数达到历史最高值——2.437亿。由于移居行为的相似性和移民动机的复杂性,很难将难民和普通移民区分开,这增加了管理难度,对现有机制构成重大挑战。

     

    目前的难民管理机制

    现在全球难民管理机制主要基于1951年的《难民公约》(Refugee Convention)以及联合国难民署的工作,对普通移民则没有相应的管理框架。各国针对如何管理和引导以工作、教育和培训为目的的合法移民签订了许多区域性和双边协议,但对非常规和非法移民没有类似协调机制,也没有从发展的角度做出系统性思考。

    目前管理移民问题的核心机构是国际移民组织(the International Organisation for Migration,IOM),它成立于1951年,有165个成员,但并非联合国机构。联合国内部承担部分移民管理职能的是国际劳工组织(ILO),主要负责保护劳工权利,在劳动力跨国迁移方面有数十年的经验,发起过数个旨在保护移民权益的公约。但它无法在移民管理问题上起决策作用。IOM和ILO都是国际移民集团(Global Migration Group, GMG)成员,该机构成立于2006年,目前有18个国际组织加盟,每年举行两次全体会议,讨论移民政策遇到的最新问题。

    除上述机构外,还有一些移民问题相关的地区组织,包括移民与发展全球论坛(the Global Forum on Migration and Development, GFMD),这是惟一一个将各国政府代表和民间社团成员组织起来共同讨论的论坛,它是一个单纯的沟通机制,无意促使各方采取共同行动。联合国代表大会2015年提出的可持续发展目标(The Sustainable Development Goals, SDGs)的相关条款对各国移民管理设立了明确的目标,在SDG 10.7条款中,要求各国“方便有序、安全和有责任感地”处理移民问题。

     

    现有机制的严重缺陷

    当前的国际难民和移民管理机制都存在严重缺陷。1951年《难民公约》对各国提出了极高的要求,但并未明确建议一种责任分担机制,也没有考虑到目前大规模移民浪潮的冲击力。目前难民的分布极不平衡(86%生活在发展中国家),大部分无法获得足够的国际保护,各国的难民政策也有巨大差别。几条主要难民迁移路径上的死亡率极高,遭遇战争的周边区域长期存在大规模难民营。长期难民生涯对人们回归社会、重回劳动力市场极为不利。根据世界银行的报告,难民得到重新安置的平均时间长达18年。有限的资源应该用于解决新的难民危机,还是解决遗留问题?这种争议始终没有定论。“救新还是救老”难题的本质是,解决难民问题的最终目的是为了社会发展,还是为了人道主义?另外,对“国内流离失所者”的外部干预涉及国家主权问题,时常引发重大争议。

    跟难民政策相比,针对普通移民的管理机制更加散乱和缺乏方向。由于缺乏国际准则引导,移民问题成为经济和政治实力相差悬殊的国家之间的一场博弈。许多发展中国家抱怨本国公民根本没有移居发达国家的合法途径,即便成功移民,也面临被剥削、歧视和社会隔离等危险。站在发达国家立场,政治家们无法确定合法移民能否给国民经济带来好处,或这种好处是否大过日益上升的安全风险,以及国内民众对外来移民的敌意所造成的政治风险。

    这些缺陷众所周知,但直到最近难民大量涌入欧洲,对之进行讨论的现实意义才凸显出来,难民和移民问题在单个国家和区域内无法解决,需要全球范围内的协调合作,这也正是联合国决定在9月召开难民会议的原因。

     

    本次大会的预期成果

    本次大会讨论的议题来自2016年5月9日发布的联合国秘书长《安全与尊严:解决大规模难民和移民问题》报告。这份报告具有重大意义,它首次试图建立一个跨境迁移、移民和国际安置的综合概念。报告提出难民相关国际合作有三个急需解决的问题:危险的迁移路径、不确定的接收条件,以及接收国家缺乏长期规划。

    外界对这次大会的期望很高,它有可能达成的成果已经显现出轮廓。根据第70届联合国大会主席吕克托夫特(Mogens Lykketoft)的介绍,大部分成员国已就峰会成果文件达成一致,预计该文件将在峰会当天以联合国决议的形式正式通过。首先,将达成一项协议,旨在保护大规模迁移中难民和移民的安全和尊严。其次,将就两个国际协议进行商讨,一是关于难民危机的责任分担问题,二是如何设定条件以实现安全、合法、有序的移民。

    1.全球难民问题合作

    本次会议的核心目的之一就是建立一种常规的难民管理机制,避免各接收国责任不均。早在1951年《难民公约》的序言中就提出了责任分担的概念,但始终未能进一步推进谈判。这种机制包含两项内容:一是继续就难民保护的基本原则作出承诺;二是建立全面难民响应机制(Comprehensive Refugee Response mechanism, CRR)。CRR应在联合国难民署框架内运行,由后者决定何时触发。对各国参与援助的形式和规模不做明确规定,但必须依据各自的能力参与其中。参与的形式包括资金、技术、安置场所,以及为难民提供合法移民渠道等。

    2.全球移民问题合作

    关于移民问题的全球合作将通过一项国际协议来实现,这项协议计划在2018年正式生效。联合国秘书长的报告中已经提到了该协议的一些内容,首要原则是保障人权,还要考虑移民群体在人道主义和发展这两个方面的特殊要求,拓展移民的法律渠道,强化对雇主的道德要求,推进社会保险体系的跨境互认等。

    3.机构改革

    本次大会还将综合各国际组织处理移民问题的经验,使其更加有效。包括今年5月在土耳其举行的国际人道主义大会的相关成果,以及2012年由瑞士和挪威提出的“南森倡议”(Nansen Initiative)。联合国难民署将以全面难民响应机制(CRR)为媒介,承担这些难民问题解决计划的协调工作。会议声明的第一份草案提出,这种协调合作的性质是“相关机构”(related agency),与国际贸易组织(WTO)的性质类似。

     

    对德国政府的建议

    联合国难民峰会提供了通过协调合作来解决棘手问题的机会,德国应该在其中发挥核心作用。自从难民危机在欧洲爆发,德国就一直承担领导职责,通过开放接纳难民的政策树立榜样,并始终坚持欧洲责任公担原则。2017~2018年,德国将和摩洛哥一起担任移民与发展全球论坛(GFMD)的联合主席国。这将为德国引领全球移民政策改革提供契机。

    联合国峰会的诉求与德国在欧洲一直倡导的政策基本吻合。本次峰会有望澄清各国政府和国际机构在难民问题上的责任,为责任共担以及更可行的融资结构奠定基础。对于那些已经开始接纳难民的国家,这是他们的共同利益所在。

    除参加联合国峰会外,德国领导人还应出席会后美国总统奥巴马主持的另一场难民问题峰会。后者将讨论接纳难民及难民扶助项目融资的具体问题,特别是未来两年内的计划。移民是一个跨领域的议题,涉及许多不同方面的政策。像国际移民组织这样的单一机构恐怕难以承担监督全球移民政策执行状况的工作。更好的选择是扩大现有国际论坛和组织,形成一个类似秘书处的机构。正如总部位于德国波恩的联合国气候秘书处一样,德国任联合主席国的国际移民集团也可组建一个常设秘书处,将移民政策的协调工作常态化。

    各国必须意识到,联合国难民峰会是一段漫长征途的开始,而不是为了暂时对付危机的权宜之计。达成国际性协议有助于各国政府应对国内的质疑和挑战。但要想在这个有可能重塑全球移民秩序的过程中发挥核心作用,需要政府内部达成共识,特别是外交部和经济发展部门要在财力和人力上给予足够的支持。更重要的是,需要整个公民社会的充分理解和接纳。(吴菲菲/译)

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    主管:国务院发展研究中心

    主办:国际技术经济研究所

  • 作者: 大卫·道拉(David Dollar,美国布鲁金斯学会高级研究员) [‹‹摘要阅读] [新窗口阅读››]

    中国已经是全球第一大贸易国和第二大经济体。截至2015年底,中国的净海外资产为2.4万亿美元,排在日本(3.6万亿美元)之后,位居世界第二。此前4年,中国的经常账户盈余高达1万亿美元,远高于日本的2000亿美元。按照这种速度,中国将在2020年左右成为世界第一大净债权国,这将是改变国际金融秩序的重要因素之一。

     

    中国对外投资的模式

     

    中国海外资产和负债的模式与众不同:在日本和德国等成熟债权国,大部分海外资产由私人企业或家庭持有;中国最重要的海外资产则是央行的外汇储备,主要投资于美国国债。近几年这种模式正在改变。央行卖出了一部分储备,许多私营部门和国有企业开始进行海外投资,国际金融协会(The Institute for International Finance)估计,2015年中国私人资本净流出达6760亿美元。这项统计包含国有企业投资,因此不能算严格意义上的私人资本流出,但重要的是,这些不再是央行等官方金融机构的行为,而是商业性投资。随着中国国内产能过剩和投资机会的减少,资金的商业性流出将进一步增加。

     

    这些商业性资金流出大部分为直接投资,包括绿地投资(greenfield investments)、收购和兼并。中国商务部称之为对外直接投资或“ODI”。商务部每年公布ODI存量,坦率讲,官方数字比起外界估计的实际资本外流要少得多。2014年,官方公布的ODI首次上升到2000亿美元以上,2010~2014年期间,累积ODI约为9000亿美元。其中约一半流往香港,那里显然不是资金的最终目的地。中国应该设法提高ODI数据的准确性,搞清楚资金究竟流向何方。作为全球未来最大的债权国,中国应更清晰地公布其投资方向,以便让世界了解它的需求。

     

    除直接投资外,中国还通过进出口银行和国家开发银行发放大量海外贷款。近几年每家银行贷出约1000亿美元,其中部分是在“一带一路”战略下进行的。这是一个宏伟的构想,但目前参与“一带一路”的投资金额还很小。中国的十大投资对象除了中国香港之外,前三名分别是美国、澳大利亚和英国,三者都不是“一带一路”上的国家。接下来还有法国、加拿大和德国。十大投资对象中属于“一带一路”范畴的只有俄罗斯、印尼和哈萨克斯坦。

     

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    一个发展中国家成为全球头号投资者,这是耐人寻味的现象。中国将挑战现有的国际投资格局吗?我认为以下几个方面值得关注:1.中国对外投资相对(虽然不绝对)集中于治理能力较差的地区;2.中国投资整体上较少遵从当前国际通行的社会及环境标准;3.中国自身在吸纳外国投资方面还比较封闭。

     

    中国应更重视投资地区的治理水平

     

    中国近几年在非洲的民主刚果和安哥拉,以及南美的委内瑞拉和厄瓜多尔等治理水平较差的国家进行投资,引来许多关注。目前全球外国直接投资(FDI)的总量约20万亿美元,大部分是发达国家之间的投资。前十大FDI接受国中有八个发达国家:美国、英国、法国、德国、加拿大、西班牙、荷兰、澳大利亚。只有两个发展中国家:中国和巴西。一个国家接受FDI的总量与其市场规模有关,另外,资源型国家接纳的部分FDI完全以资源为目的。我们控制了这两个因素后,发现接受FDI的数量与国家治理水平呈正相关。在我们考察的152个国家中,世界银行国家治理指数(world governance indicators)每提高一个标准差,吸引的FDI增加62%。这很容易理解,大部分投资者都想在商业环境规范、社会稳定、法制完善的国家进行投资。然而,从中国官方公布的ODI数据看不到这样的模式。中国对外投资与对方国家的治理水平毫无关系。投资于法治观念淡薄的国家给中国造成许多麻烦,近几年对方毁约、因特殊原因无法履约等事件时有发生。

     

    中国并非“故意”投资混乱地区,对于那些治理水平较高的国家,中国同样进行了大量投资。跟平均水平相比,中国对外投资受市场规模影响较少,受资源因素影响较多。但除去这两点后,其与国家治理水平的无关性依然令人困惑。

     

    有几种可能的解释:首先,中国的许多大型投资是国有企业进行的,它们在盈利方面的压力小于私有企业,对某些国家的投资可能是国与国之间政治协定的一部分;其次,中国企业在对外投资领域欠缺经验,倾向于低估某些项目的风险。

     

    中国需要思考两个问题:第一,对于中国企业而言,这些投资能否带来较高的回报?我们分析了中国私有企业在非洲的投资,发现其投资额已经跟当地治理水平呈正相关。问题出在国有企业。中国国内面临投资回报率降低和人口老龄化等问题,需要国有企业在海外的利润来帮助完善社会保障体系。国有企业的海外投资如果频繁发生亏损,是整个国家的损失。第二,中国在治理能力低下地区的投资是否助长了当地的腐败?对于某些国家而言,如果没有获得中国的贷款,将不得不向国际货币基金组织等求救,后者将对其进行更多约束。

     

    图1:世界平均FDI与投资地治理水平呈正相关

    图片1

     

    图2:中国ODI与投资地治理水平无关

    图片2

     

    全球需要更具可行性的社会环境标准

     

    中国是采矿和基础设施建设的主要投资国,此类项目往往伴随环境问题和大规模非自愿移民。到目前为止,中国一直按照不干涉他国内政的原则,遵循东道国的法律法规,不愿在对外投资中采用国际环境和补偿标准。然而,在一些治理能力较弱的国家,环境和社会保障法规也是软弱的。

     

    西方金融机构对这些问题建立了赤道原则(Equator Principles),用以决定、衡量及管理社会和环境风险。现在,来自36个国家的83家金融机构采用赤道原则,涵盖70%的新兴市场国际融资项目。但中国进出口银行和国家开发银行等国有大银行都没有采用这一标准,只有规模较小的兴业银行加入了这个联盟。

     

    对于那些为基建项目融资的多边开发银行,世界银行在20世纪90年代颁布了更严格的标准。但这些标准是在发达国家民间团体的压力下制定的,激化了富裕债权国和发展中债务国之间的矛盾。1971年成立的政府间组织“G24”致力于协调国际金融体系中发展中国家与发达国家的利益关系,2015年该组织发布的报告指出:世界银行等国际组织在要求项目进行环境评估和非自愿移民的补偿时,部分规定过于细节化,借款人甚至这些组织的工作人员都很难理解,需要聘请第三方机构进行冗长的研究,在符合规定之前项目无法推进。这些规定凌驾于当地相关法律之上,也带来新的问题。

     

    应该承认,世界银行的规定是处理基建项目中环境和拆迁问题的黄金标准。但它们造成了意想不到的后果,使准备工作变得耗时而昂贵,迫使发展中国家纷纷转向其他融资渠道。基建原本是世界银行的核心业务,20世纪50~60年代占其对外贷款的70%,到2000年,这个比例已经下降到30%。各多边开发银行能够提供一部分基建资金,2013年这个数字是500亿美元,还不到发展中国家需求的1%。

     

    在这种情况下,中国的基建投资受到了广泛的欢迎。跟那些国际组织相比,中国投资者更加灵活,官僚主义不那么严重。然而,中国尊重东道国法规的原则也带来许多问题。在当地法律不完善的情况下,容易遭到民间组织和政治反对派的质疑。

     

    在亚洲基础设施投资银行(AIIB)筹备的过程中,社会环境标准是一个重要内容。中国发起成立亚投行,不仅是对改革缓慢的现有机构——包括国际货币基金组织、世界银行和亚洲开发银行的补充,也希望在多边模式下达成双边合作无法实现的目标。美国出于对其治理水平和社会环境保护能力的担心,反对中国的这一举措。英国、法国、德国、澳大利亚等其他发达国家则选择加入这个阵营,从内部提高其治理能力。

     

    2016年1月16日,中国国家主席习近平出席亚洲基础设施投资银行(AIIB)开业仪式并致辞(图片来源:新华社)

    (图片放在文中提及亚投行处)2016年1月16日,中国国家主席习近平出席亚洲基础设施投资银行(AIIB)开业仪式并致辞_副本

     

    亚投行公布的社会环境标准与世界银行的原则类似,包括评估当地的社会环境风险、定期披露关键信息、受影响各方的协调机制,以及最终决策机制等。但跟世界银行的标准不同,亚投行的规定省去了很多执行细节。在亚投行官方网站上,称其社会环境标准应“按照风险大小成比例”地落实执行。体现出亚投行决策者希望所投项目在符合国际标准的同时,尽可能提高效率。这是执行层面的问题,成功与否尚需实践检验。

     

    亚投行是第一个发展中国家占多数股权的大型多边银行,如果该行制定的标准能充分体现发展中国家的需求,将极大提高效率,并促使世界银行和亚洲开发银行简化程序,这会是中国对全球基础建设投资体系的重大贡献。

     

    中国的“不开放”容易招致西方抵制

     

    世界上大部分投资国是发达经济体,它们在向国外投资同时,也积极接纳外来资金。中国的不同之处在于,它成为主要投资者时依然是发展中国家。1978年以来,对外开放一直是中国改革的重要部分。整体而言,中国欢迎外资投向大部分制造业领域。但在采矿、建筑和金融服务业,中国并未向外国投资者敞开大门。中国拥有全球第二大的国内市场,一些国外企业为了进入中国市场,只能选择被中国公司收购。

     

    美国虽然也通过外国投资委员会(CFIUS)审查外资并购交易,但只检查国家安全相关领域,每年审查的案例只有100个左右,且大部分能够获得通过。美国一直与中国谈判,希望列出一个范围较小的负面清单,开放清单以外的领域。然而,谈判至今进展缓慢。一方面中国似乎很难提出这样一份清单;另一方面,即便中美两国就负面清单达成一致,拟好双方互惠的投资协定,以美国目前的政治气氛,这样的协定也很难获得国会的通过。

     

    中国的“不开放”很可能将是下届美国政府重点关注的问题之一。美国或采取“胡萝卜加大棒”的方式:一方面,修改外国投资委员会的相关法律,限制中国企业收购美国公司;另一方面,加速跨太平洋伙伴关系协定(TPP)的谈判和落实,与亚太地区“志同道合”的国家进行深层次整合,促使中国进一步开放市场。

     

    中国对外投资模式的发展方向

     

    中国对外投资的模式有三种可能的发展方向:1.中国的投资模式趋同于其他国家;2.全球投资模式向中国方向靠拢;3.中国继续坚持与众不同的投资方式。现实中,我们可能会看到这三种可能性的结合。

     

    首先,中国很可能将像其他国家一样,将更多资金投到治理水平较高的地区。本世纪初,中国仍处于资源密集型的经济增长模式中,愿意在高风险环境中寻找资源。最近10年情况发生改变,中国经济越来越依赖消费,对资源的消耗下降。与此同时,石油、天然气、钢铁、铜等资源的供应端发生了许多新变化。除此之外,大量私营企业开始走出国门,这些投资者更偏好美国等发达国家,以及治理水平较高的发展中国家。中国民间也在呼吁提高国有企业海外投资的回报率。这些因素都将重塑中国企业的投资模式。

     

    其次,在基础设施项目的环境和社会保障方面,世界银行和其他多边银行将发达国家的标准强加于发展中国家,后者已经纷纷“用脚投票”,不再向这些银行寻求基础建设融资。整体而言,发展中国家对中国发起的亚投行给予热烈欢迎,一些并非中国“亲密朋友”的亚洲国家如印度、印尼和越南都迅速表态参加。亚投行试图在节约成本的同时保护社会环境安全,这是一项重要的尝试。中国有机会借此修改全球规范,使之更符合发展中国家的实际情况。遗憾的是,美国和日本选择不参与这次重大革新。

     

    第三,令西方国家绞尽脑汁的“开放互惠”问题,对于中国并不是难题。大型国有企业占主导地位的金融、电信、交通和传媒等行业,在中国的经济转型中都具有重要意义。未来中国经济增长有赖这些行业的发展,正如几十年前对制造业的依赖一样。当初中国打开制造业开放的大门,有力促进了本国经济增长。我们有充分理由相信,类似的变化也将发生在这几个行业。不过,就目前来看,中国或许很难在短时间内做出大胆改革。

     

    中国即将成为最大债权国,这个事实应该引起下一届美国政府的重视。八年前,很少有人预见到中国会出现如此大规模的资本外流。美国对中国的态度正变得强硬,在上述三个对外投资相关的问题上,或许新一届美国政府也想采取更严厉的措施。然而,考虑到这三个问题的不同发展方向,一味的强硬态度是不可取的。(吴菲菲/编译)

    作者-David Dollar_副本大卫·道拉(David Dollar):美国布鲁金斯学会高级研究员,曾任世界银行中国区总裁

     

     

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    主管:国务院发展研究中心

    主办:国际技术经济研究所

     

  • 作者: 龙信鑫(Jost Wübbeke,德国墨卡托中国研究中心研究员)、孔弼永(Björn Conrad,德国墨卡托中国研究中心研究副总裁) [‹‹摘要阅读] [新窗口阅读››]

    在三一重工位于中国长沙的18号厂房,“未来工厂”已经成为现实。这家中国最大的混凝土机械制造商在这个厂房里安装了各种电子设备,机器被连接在一起,不断收集生产数据,这些数据被用来分析,借以优化生产流程。这种具备自我组织和连续自我优化能力的工厂正是该公司追求的目标。

    物联网(Internet of Things)带来的更具效率和灵活性的生产模式意味着一种根本转变,这就是第四次工业革命的曙光。在未来数十年内,对这一新机会的把握将决定一家公司乃至一个经济体的兴衰。如果公司想在全球化中存活,就必须实现智能化转变。各国政府和企业都在积极推进工业领域的数字化,例如德国政府提出了“工业4.0”长期战略,以提高德国企业在未来的竞争力。中国也在全力推进制造业的智能化和数字化改造。虽然中国原有的技术水平相对较低,但随着享受低廉劳动力的日子所剩无几,改革的压力越来越大,政府需要尽快调整经济结构,产业数字化提供了一个“调结构”的独特机会。

    德国因此成为中国理想的合作伙伴,工业4.0概念完美符合中国的战略需求,德国可以提供该领域的尖端技术,同时中国也希望学习德国工业备战未来的经验。2014年10月以来,工业4.0成为德中创新领域合作的重点议题,与此同时德国企业界出现了一些质疑,有人担心两国合作帮助了中国这个潜在的竞争对手,对于德国企业而言,德中工业4.0合作是一个独特的机遇,还是一个危险的错误?

     

    中国工业数字化程度还很低

    工业4.0这个概念诞生于德国学术界:以蒸汽机为标志的第一次工业革命(工业1.0)之后,制造业开始规模化发展;进入20世纪以来,大型生产流水线成为标准做法(工业2.0);20世纪70年代开始,机器人和可编程逻辑控制器(PLC)带来了工业3.0时代,这一过程至今仍在进行中;工业4.0则是对未来制造业的展望,以智能化组装、增强现实(augmented reality)技术、云计算和(有人类参与的)自主决策优化为标志,生产过程将变得更加灵活、透明与高效,还可以根据客户的需求进行个性化生产。

    即便在德国,工业4.0也只是对未来的愿景。在中国,智能化生产更加遥远,中国工业目前仍处于工业2.0向3.0的转变过程中,前文提到的三一重工18号厂房只是一个特例。整体而言,中国制造业的自动化程度很低,数字化进程刚刚开始。仅有约60%的公司使用ERP(企业资源计划)或MES(生产执行系统)等工业软件(2014年数据),每万名工人仅拥有14台工业机器人(在德国这一数字为282台)。

    然而,现状并不代表未来。在经济转型压力之下,中国政府拟定了雄心勃勃的计划,希望能够跟上工业领先国家的步伐,成为工业强国。尽管拟定的某些目标看起来还很遥远,例如某国家研究机构未发表的研究成果认为,到2045年,中国可以在制造业领域跟美国、德国和日本平起平坐。数字化则是实现这一目标的重要基础,据估计,工业4.0能够将中国生产力提高25~30%,并将不可预见的生产损失降低60%。

    自2005年以来,中国制造业在IT领域的投资已经翻倍。同时这里早已是全球最大的工业机器人市场,射频识别芯片(RFID)、传感器和嵌入式软件系统的卖方市场也在蓬勃发展,许多大型公司开始了工业4.0的技术试验。

     

    中国政府正大力支持工业数字化升级

    中国政府对工业现代化的支持力度远大于德国,早在2007年,工信部就提出了“工业化和信息化融合”(简称“两化融合”)的战略,并大力支持物联网、智能制造设备、云计算和工业转型升级相关产业。2013年和2014年,工信部支持了约720家这样的创新企业。地方政府也投入大量资金,例如重庆市投资4000万元人民币用于自动化设备生产企业的数字化改造,江西省南昌市投资8000万人民币兴建了南昌航空城两化融合创新产业园,着力发展航空航天、船舶、金属表面处理、汽车和机械制造、IT等产业,其中航空航天领域具备较强的政治影响力。

    如何在中央层面整合这些不同类型的市场参与者,将是一件困难的事情。2014年,工信部成功将14个不同部门的行业协会组织起来,成立了一个自愿加入的自动化及智能制造管理标准联盟。企业联合方面,2014年初,工信部推动建立了国家两化融合创新推进联盟。另一个较大的行业联盟是2013年成立的中国机器人产业联盟。

    官方的大力支持让工业4.0这个“德国概念”成为中国的优先议题,自从2013年汉诺威工业博览会上首次提出该词语,中国学者关于工业数字化的文章几乎全部提到了这个概念。2014年3月习近平主席对德国的访问,以及2015年3月李克强总理对“互联网+”的陈述,都赋予工业4.0特别的意义。工业数字化不仅是中国经济转型的基础,也是中德两国发展伙伴关系的重要方向。中国希望从德国公司那里购买工业升级所需的技术,包括工业软件、制造技术和信息整合手段。

     

    中国企业将快速成长为德国的竞争对手吗?

    与中国合作对于德国企业而言是个冒险的生意,如果中国能够迅速完成工业数字化,它将在高性能工业品领域成为德国的竞争对手。德国的标志性产业——机械制造、电子工程,甚至汽车产业都将感受到压力。

    按照目前的状况,中国企业要赶上德国至少需要几十年的时间。中国中小型企业在研发方面的投入很少,大约有一半此类企业从未在自动化和信息化技术上投入资金(据德勤报告)。不过,这不能成为德国自满的理由。中国要在技术上赶超德国并不需要等待大规模的数字化完成,少数“国家冠军”就可以在国际市场上给德国带来挑战。例如机械制造商三一重工和电器制造商海尔等大型公司都在工业4.0领域迅速发展,电信设备商中兴通讯已经大幅提高了智能手机生产能力,该公司CEO曾学忠对外界表示,通过工业4.0技术,中兴可以超过苹果。这些公司应该引起西方的警惕,不论中国整体工业水平如何,这些“冠军企业”在效率、质量和灵活性上都有可能以较快的速度赶上德国。

    2014年10月中德两国宣布将在工业4.0领域开展合作以来,一些使用工业4.0技术的德国企业——主要是汽车产业和中等机械制造业提出反对意见。中国人并未掩饰其目标,他们希望德国向中国展示其工业水平领先于世界的原因。中国工业将利用德国技术实现进步,并最终成为德国强劲的竞争对手。然而,如果德国企业不帮助中国,其他国家的大型企业——包括美国的通用电气、思科、IBM以及瑞士的ABB等就会占领这个市场。德国应清楚认识到这一点。

    在工业4.0相关行业,中国公司的技术水平差距很大,并不具备竞争力(见附表)。其中,传感器、机器人和云计算领域中国的差距最大,对德国产品存在大量需求。早在中德两国政府宣布合作前,德国企业已经在这些领域进入中国市场,例如机器人公司德国库卡集团(Kuka)已经在中国活跃了20多年,并在上海成立了库卡自动化设备有限公司(2000年)和库卡柔性系统制造有限公司(2004年)以满足不断增长的中国需求。然而,可以预料,如果这些行业里中国公司的竞争力提高,那么产业政策也有可能向它们倾斜,因此留给德国公司的时间窗口将是有限的。

     

    表:工业4.0相关行业中德技术差距(墨卡托中国研究中心评估)

    技术领域 与德国的差距 代表企业
    传感器 中航电测
    工业软件 用友软件
    机器人 沈阳新松
    射频识别 远望谷
    云计算 阿里巴巴

     

    德国应采取措施避免敏感信息泄露

    更加严峻的风险是敏感信息泄露,智能制造意味着大量数据交换。带有知识产权附加值的商业与生产数据更加透明,它们被存储在云服务器上,被传送给中国合作伙伴,也为数据欺诈打开方便之门。SAP和西门子等大型企业可以通过建立合资企业等手段遏制此类风险。中型企业则缺乏防止敏感信息泄露的必要手段——不论是技术上的还是法律上的。

    德国需要采取双重策略:一方面,必须抓住有限时间窗口内的机会开拓中国市场;另一方面,中型企业应设法使风险最小化。解决方案之一,就是居于市场领先地位的企业发挥“先锋”作用,在有政治支持的背景下,与中国合作伙伴共同创建一些先导项目。在这些特殊项目中,德国方面可以提出一些明确的条件,在内部充分共享信息同时,保证核心技术不被外部获取。考虑到中国方面对德国技术的迫切需求,德国企业在提出条件时有讨价还价的充分余地。借助这些先导项目,中型德国企业可以权衡机遇和风险,政府也可以进行相应的政策调整。

    为了在工业4.0框架内更好地与中国合作,德国需要将经济和政治战略统筹起来。行业协会和公司应该根据各自在技术领域的合作经验,共同制定明确可行的准则。如有必要,可限制某些具备高度前瞻性的技术在中国的使用。工业4.0战略提出后,即便是德国国内的企业与行业协会也缺乏统筹。各个领域的行业协会各行其是,没有建立更广泛的合作平台。通过与中国合作,德国联邦经济部、公司和行业协会正可借机建立统一的协调机制。

    更紧密的协调机制也有利于行业标准的制定。中国表现出对德国“工业4.0标准化路线图”的强烈兴趣,即便这些标准尚不成熟,德国公司也应迅速进行认可,以便使它们能够被运用到中德合作中,并在中国传播。德国标准化研究所(the Deutsche Institut für Normung)、德国电气工程、电子和IT行业协会(the Verband der Elektrotechnik, Elektronik und Informationstechnik)与中国的标准化组织——国家标准化管理委员会、全国自动化系统与集成标准化技术委员会等应该进行更深入的信息交流与合作。

    通过以上措施,至少能部分解决德中双方在工业4.0合作时面临的两难处境。总之,德国企业应迅速使自己成为中国方面的紧密合作伙伴,以锁定这一庞大市场的利润;与此同时,也要保证经济与政治风险可控。(吴菲菲/编译)

  • 作者: 莱茵海德·维格勒斯(Reinhilde Veugelers,欧洲波鲁盖尔研究所高级研究员,比利时鲁汶大学教授) [‹‹摘要阅读] [新窗口阅读››]

    欧洲有通过创新来实现经济繁荣和社会可持续发展的远大抱负,早在2002年的《里斯本战略》(Lisbon Strategy)中,欧盟各成员国就设立了目标,力求使欧盟成为全球最具竞争力的知识型经济体,各国决定到2010年将研发支出占GDP比例提高到3%。此后公布的欧盟2020战略EU2020 strategy)中,延续了3%这一研发支出比例。2015年欧盟委员会主席宣布的容克投资计划中,也特别强调了研究和创新对欧盟经济增长的重要性。

    然而,尽管领导人做出这么多公开表态和政策许诺,欧盟的研发投入始终裹足不前。至今欧盟研发投入(含公共和私人项目)占GDP比例只有2%,远低于3%的目标,也低于美国、日本、韩国和新加坡。针对欧盟创新政策的批评不断增加,学者们指出欧盟用于支持创新的公共拨款不足,缺乏对创新项目的管理,除了喊口号外缺少有效的实际政策。这些批评符合事实吗?欧盟应该放弃打造创新经济体的目标吗?

    有效的创新政策应当具备系统性,涵盖创新型经济增长中的一切相关要素。不同国家有特定的优势和弱点,创新政策应做到取长补短。本文将对欧盟各成员国的创新政策和投入进行评估,并判断这些政策是否符合相应国家的特点。我们无意提出一个最佳政策组合,对创新政策的评估也不可能有放之四海而皆准的规范。政策的效果取决于该国创新能力和将创新应用于经济增长的机制,并受许多其他经济政策因素的影响。在经济发展的不同阶段,创新政策也应发生变化。

     

    什么是“创新政策”

    政府支持研发项目的根本原因是经典的市场失灵理论。非专用型知识是一种公共产品,研发过程中产生的创新是非竞争性的,只有部分排他性,也就是说,其他人很可能免费学习并使用这些创新成果。这种“外溢效应”(spillover使创新的社会回报率大于对创新个体的回报率,因此必然造成私人投资水平偏低。这一投资缺失需要政府出面干预,以便刺激私营部门的创新投资水平满足社会发展的需要。

    除“外溢效应”外,创新领域市场失灵的另一个原因是高风险性和不确定性,加上资本市场和研发行业之间的信息不对称,共同导致金融机制的不完善,阻碍资本流向风险创新项目。

    另外,一些难以由私营部门满足的公共利益需求,例如国防、医疗、环境治理等,这些领域的创新投资也需要由政府来承担。

    综上所述,由于创新领域容易发生市场失灵,在市场化投资水平远低于理论的情况下,政府干预是必要的,并且应该鼓励私人增加创新投资,使其满足社会最优需求。然而,不应忽视国家支持创新的成本,包括税收增加、赤字增长和其他公共领域支出减少等。另外,政府调控失灵的可能性也要被考虑在内。

    我们参考经合组织(OECD)的相关文件,按照目标和措施的不同,将欧盟各国的创新政策分为如下几类:1.公共研发领域的基础建设;2.为私人创新企业提供支持;3.加强创新个体间的联系,特别是加强公共研发机构和私人企业的交流;4.从整体框架上改善创新条件。其中最后一类不仅包括生产、劳动力和金融市场的协调,还包括宏观经济的整体稳定和制度有效性。这些并非具体意义上的创新政策,暂不在本文讨论之列。在整体框架一类,本文只涵盖一些主流创新政策工具,包括风险投资政策和知识产权保护等。

     

    欧盟各国的创新能力

    一个国家的创新能力,指的是该国产生新想法、将其推向市场,并将之转化为经济增长的能力。这种能力超越了研发水平、研发基础设施投入和融资制度,还包括激励机制、如何把握创新的经济价值等。欧盟为此制定了“创新计分体系”(Innovation Union Scoreboard indicator),其中的综合创新指数IUS)从八个方面衡量一个国家的创新能力:人力资源、科研体系、融资机制、公司投资、各创新要素的联系、知识产权、创新成果和经济效应。

     1:欧盟各国综合创新指数(2014年,菱形点为2007年值)

     图片1

    2:欧盟各国综合创新指数年均增长率(2007~2014

     图片2

    从图1可见,创新能力得分最高的欧盟国家是瑞典、丹麦、德国和芬兰;其他处于中上水平的国家包括比利时荷兰卢森堡经济体、英国、法国、奥地利、爱沙尼亚、斯洛文尼亚和爱尔兰;得分最低的国家是罗马尼亚、拉脱维亚和保加利亚;比这三国稍好但低于平均水平的包括匈牙利、波兰、斯洛伐克和捷克,还包括意大利、西班牙、葡萄牙和希腊。从地域上来看,欧盟国家的创新能力不存在显著的东西差异,但南北差距明显。

    在下文讨论中,我们将欧盟国家按创新能力划分为四类:

    1.创新领导者:瑞典、丹麦、德国和芬兰;

    2.创新跟随者:比利时、英国、爱尔兰、奥地利、法国、斯洛文尼亚、爱沙尼亚和塞浦路斯;

    3.中等创新者:意大利、西班牙、葡萄牙、希腊、马耳他、捷克共和国、匈牙利、斯洛伐克、克罗地亚、立陶宛、波兰;

    4.创新滞后者:罗马尼亚、拉脱维亚和保加利亚。

    从图2可以看出,2007~2013年,部分创新能力较低的国家追赶步伐加快,爱沙尼亚、拉脱维亚、葡萄牙、斯洛文尼亚和立陶宛的IUS分数快速提高。而瑞典和丹麦的增速最慢。然而,更详细的分析表明(图3和图4),金融危机过后,创新能力落后国家的追赶速度明显放慢。

     3:金融危机前欧盟各国综合创新指数年均增长率(2007~2009

     图片3

    4:金融危机后欧盟各国综合创新指数年均增长率(2010~2014

    图片4

    接下来,我们将从两个方面来衡量欧盟各国的创新政策:1.在创新领域花费的总体公共预算;2.具体创新政策及其预算。

     

    欧盟各国的公共研发支出

    5显示了四类国家公共研发支出占GDP的比重,从中可见各国的这一比例都很低。其中最低的是拉托维亚,2013年该比例只有0.14%。最高纪录由芬兰保持,2010年为1.16%。公共研发经费占GDP的比例与创新能力基本呈现正相关,创新能力得分较高的国家,研发支出占比也较高。

     5:欧盟各国政府研发支出占GDP的比重(2004~2013

      图片5

    数据来源:欧盟“政府研发预算或支出(GBAORD数据库

     金融危机期间(2008~2009),所有欧盟国家的研发支出占比都有所上升,反映出经济刺激政策的影响。然而,只有在创新领导国家,这种增加研发支出的趋势才得以维持。到2013年,创新领导国和滞后国在政府研发支出上的差距与2004年相比显著扩大。

    在创新领导国中,德国的研发支出占比最低,但一直不断增加;芬兰的研发支出占比自2010年以来不断下降,但总量依然很高;丹麦的研发支出未变,占GDP比重与芬兰大体相同。在创新跟随者和中等创新者两类国家中,爱沙尼亚与其他国家差异显著,其研发支出占GDP的比重从2004年的0.38%上升到2013年的0.83%,与创新强国的距离显著拉近;奥地利的创新投入也呈上升趋势,占GDP比重从2004年的0.66%上升到2013年的0.83%。与之形成对照的是英国和法国,在同一阶段,两国研发支出占GDP比重分别从0.70%0.96% 下降到0.60%0.73%。意大利和西班牙政府一直不愿在研发领域增加投入,2013年研发支出占比分别为0.54%0.56%;葡萄牙则是一个例外,它的这一比例从2004年的0.61%上升到2009年的1.04%,并在金融危机困境中保持了一定的水准,2013年仍为0.95%

     

    欧盟各国的具体创新政策

    我们使用瑞士公司Erawatch提供的TrendChart数据库评估各国的创新政策。该数据库收录了1990~2013年期间各国实施的28种主要创新政策,其中支出占总预算比例超过5%的有以下几种:

    1.竞争性公共研究,即在某种竞争机制下,将资金分配给大学和其他公共研究机构;

    2.RDIResearch, Development and Innovation)合作项目,即为公共机构与企业合作进行的创新项目提供资金;

    3.为创新企业提供融资工具(贷款);

    4.为创新企业提供直接业务支持;

    5.为创新企业的研发工作提供资助;

    6.税收优惠。

    按照财政支出金额衡量,上述六种政策在欧盟全部创新政策中占比超过70%。其中,在创新领导国占比76%,在创新跟随国占比71%,在中等创新国家占比64%,在创新滞后国占比70%

    各国采用的具体政策有很大差异。最典型的当属税收优惠,在四个创新领导国中,只有丹麦采取该政策(占支出的5%),其他三国均没有针对创新的税收优惠。但在创新跟随国中,税收政策十分流行,特别是法国,对创新企业的税收优惠占据其创新政策支出的一半。在荷兰与英国,税收优惠也是最重要的创新政策,分别占支出的35%29%。在奥地利,37%的创新支出用于为企业提供直接业务支持,29%的创新支出用于税收优惠。

    税收减免可以有效地帮助创新型公司节约成本,并具备较好的透明性和可预测性。但有学者指出,尽管尚未得出明确结论,因为税收减免而增加的那部分研发收益,或许不能抵消国家的税收损失。税收优惠政策更适合用于激励新项目和刚刚成立的公司,而不是帮助旧有公司。有研究表明,如果大型公司的研发部门也受益于税收减免,即便小公司享受的减免幅度更大,也会导致该政策的效果受到影响。

    为公共机构与企业合作进行的创新项目提供资金,是大部分欧盟国家(除罗马尼亚、保加利亚和卢森堡外)采取的政策。在四个创新领导国中,这是最主要的创新政策。其中德国该政策支出占比46%,芬兰51%,瑞典44%,丹麦25%

    计量经济学领域进行了大量针对政府创新资金的研究,公共研发资金究竟是对私营创新投资的补充,还是会对后者产生挤出效应?2000年的一篇综述文章表明,此类研究的结论是相互矛盾的,尽管认为公共投资有利于私人投资的意见稍占上风。有学者指出,这些研究存在严重的方法论问题,因为政府往往选择那些更好的私营创新项目进行合作,是这种选择过程导致更高的投资收益,而非政府投资本身帮助创新项目成功。最近几年,研究者们获得了更多的案例和更好的统计方法。跨国研究表明,政府资金对创新能力的影响因不同国家而异。这种差异跟国民经济的构成(行业和企业的性质)无关,而是由制度框架和政策的实施质量决定。在不同国家的不同发展阶段,政府投资是否能有效地提高私营部门的创新能力,这个问题的答案也不尽相同。

    我们将全部28种创新政策分为四类:

    1.支持企业研发:包括税收优惠、贷款政策、搭建创新平台、为创新企业提供直接业务支持等;

    2.支持公共研发:包括竞争性公共研究、公共研究机构的基础建设等;

    3.支持创新产业链:包括为公共机构与企业合作进行的创新项目提供资金、建立孵化器等;

    4.其他:包括鼓励风险资本、改善知识产权制度等。

    6显示了四类欧盟国家在上述四种创新政策上的投入比例,总体而言,投入最多的是支持企业研发的政策,其次是公共研发,接下来是产业链投资。创新领导国跟其他国家最大的区别在于对创新产业链的支持,这四个创新能力较强的国家在相关产业链上的投入远大于其他欧盟国家。

     

    6:欧盟各国在四类创新政策上的投入比例(1990~2013

    图片6 

    数据来源:Erawatch TrendChart

    近几年欧洲涌现出很多新型的创新政策工具,其中最流行的是“创新券”(innovation vouchers)。这是政府提供的一种小型信贷工具,可用于向公共科研机构购买研发服务。创新券一般被提供给中小企业,每个企业获得的份额不超过1万欧元。创新券政策的优点是操作简单、容易管理。荷兰是最先发展创新券政策的国家,也是投入比例最大的国家,支出规模占总预算的0.65%一些研究指出,创新券的短期效果非常明显,大部分参与该项目的中小企业如果没有拿到创新券,根本不会开展相关研发。但创新券的金额过小,难以从本质上改变企业对研发的态度,其长期效果还难以衡量。

     

    各国制定创新政策的依据

    在欧盟各国的创新政策中,只有约10%针对特定行业或技术领域,占全部预算的6%,其他都是非特定的横向政策,体现出欧盟的创新政策严重缺乏针对性。瑞典是一个例外,从2007年开始,瑞典的大部分创新政策预算分配给了有针对性的领域。而其他三个创新领导国——德国、芬兰和丹麦在这方面还有不足。另一个特殊例子是罗马尼亚,它虽然属于创新滞后国,但在政策针对性上表现良好。

    我们还研究了欧盟各国制定创新政策的主要依据,主要分为两类:国家政策需要和欧盟整体政策要求。从中可以看出欧洲一体化过程中各国创新政策的整合,以及各国在创新领域的交流和相互学习。

    如图7所示,46%(按数量)的欧盟创新政策(按预算为51%)是出于本国政策需要,17%的创新政策是出于欧盟政策需要(按预算为12%),6%来自向其他欧盟国家学习(按预算为3.5%)。可见欧盟对各国创新政策的影响力是巨大的,但不是压倒性的。总体而言,国内要求依然是各国在创新领域的主要决策依据。

     7:欧盟创新政策的整体制定依据(2004~2012

    图片7 

    数据来源:波鲁盖尔研究所整理

    进一步分析显示,德国等创新领导国的政策受欧盟影响更小,而中等创新国和创新滞后国受欧盟的影响较大。由此可见,欧盟一体化对促进创新能力落后国家的发展有很大帮助。然而,这也将导致这些国家片面地输入其他欧盟国家的创新经验,而不顾本国国情。

     8:欧盟各国创新政策的制定依据(2004~2012

     图片8

    数据来源:波鲁盖尔研究所整理

     欧盟创新政策本身需要创新

     

    综上所述,我们的研究发现,欧盟各国的创新政策大体上使用了同样的政策方案,六种主要政策在欧洲被普遍采用。各国除在税收减免政策上存在较大分歧外,对其他政策的使用趋于一致。最令我们惊讶的是各国都耗费大量资金来支持公共与私营部门合作的研发项目,特别是四个创新领导国(瑞典、芬兰、德国和丹麦)尤为重视此类投资。

    在过去10年里,欧盟各国的创新政策变化很小,更倾向于维持旧有激励机制,不愿冒险尝试低成本政策(如创新券)以外的新型创新工具。要改革欧盟的创新体系,需要更长的时间或更强的外在推动力。

    欧盟的创新政策普遍缺乏针对性,超过90%的政府创新资金用于横向政策,并未有的放矢地扶助特定的行业或技术。六大主要政策之外的创新措施——例如鼓励初创型企业和引导风险投资基金,欧盟各国都很少运用。

    跟美国相比,欧盟的创新政策还存在一个重大欠缺:政府采购对私营企业的创新方向具备较强的引导意义,但欧盟国家普遍忽视了这一点。

    创新能力较差的几个国家更倾向于遵循欧盟整体政策要求,或向其他国家学习,这给创新政策领域的欧盟一体化创造了很好的条件。但仍需思考这些政策是否符合所有国家的实际情况。

    我们建议欧盟各国重新审视自己的创新政策,使其更好地服务于自身特定国情和经济发展要求。为了加强政策的有效性,各国应该收集更多的案例和数据,并对创新政策理论进行更深入的研究。(刘美/编译)

  • 作者: 扎卡里·古德曼、伊丽莎白·罗森博格(新美国安全中心
    研究员) [‹‹摘要阅读] [新窗口阅读››]

    美国一直依赖自身经济实力来保护和扩张其海外利益,在国际金融体系整合日益紧密的今天,美国的经济和资本市场依然在任何方面都是全球第一,这种地位给美国提供了成为领导者的机会,华盛顿可以使用经济手段来塑造其外交政策。国际贸易和金融体系中,大部分银行业务、能源贸易和货币储备都是以美元来计价的,这进一步强化了美国的核心地位。

    在过去10年里,美国决策者越来越多地利用这一优势,以经济高压政策(coercive economic measures, CEMs)的方式巩固美国的权力,这些政策中包括较严厉的经济制裁,以及较轻微的贸易保护措施和其他监管政策等。

    华盛顿之所以将经济高压作为惩罚对手的首选政策,首先是因为它们看上去颇具冲击力,其次是美国财政预算紧缩和反战情绪所致。美国及其盟友实施的金融制裁很好地达到了最初目的,例如影响了2011年的利比亚内战,以及管控了一些持续性安全威胁——如恐怖主义和大规模杀伤性武器扩散等。因此政策制定者们快速制定出新的制裁工具,加大了经济高压政策的使用范围。例如他们成立了新的部门,用以打击网络犯罪和跨国有组织犯罪等。

    然而,经济高压政策会产生许多负面效果。最近几年美国及盟友的做法已经诱发了一些问题:针对国际贸易、金融体系和能源领域的制裁措施,其长期效果难以衡量;一些国家和地区(例如欧洲)的法庭开始质疑美国金融制裁的合法性;如何更有效地使用这些工具,如何将其与更广泛的军事和外交目标相整合,也是决策者关注的难题。最近,又出现了另一个紧迫的新问题:美国的对手们已经开始适应这些经济高压政策,国际金融格局的变化也限制了美国拓展经济武器的空间。

    当前世界的金融、能源和安全局势日新月异,美国及盟国应该谨慎评估经济高压政策的适用范围,确保其在未来一段时间内依然有效。这就要求决策者必须设法保留美国经济和国际金融体系中使这些政策有效的那些特质,并为经济高压政策设计出平衡的使用方案,挫败对手挑战这些政策的努力。以上将是美国领导人在21世纪面临的主要考验。

     

    美国使用经济高压政策的历史

    通过经济工具来实现政治目标的做法古已有之,但具体实施方法和目标各不相同。美国使用经济高压政策的历史可以分为三个阶段:

    一、20世纪90年代中期以前

    美国从建国开始就一直尝试使用经济高压政策,直到20世纪90年代中期以前,此类政策是大胆而广泛的,效果有好有坏。经济政策一般被用于辅助外交和军事手段,使用起来比较生硬,往往针对的是对手的整个国家,而不是某个特定敌人或敌对群体。在这一阶段,全球金融市场尚未实现充分整合,经济高压政策的作用也没有被充分开发。

    例如,1807年,美国试图通过贸易限制手段干预英法之间的拿破仑战争。杰弗逊总统(Thomas Jefferson)宣布对整个欧洲实行贸易禁运,迫使交战双方——特别是英国尊重美国商队的中立性(英法都曾为阻断对方贸易而攻击美国商船)。这种措施并没有起到预想中的效果,英法能够容易地绕开限制,欧洲其他国家的商人也迅速填补了美国禁运造成的利润丰厚的空缺。

    美国内战期间,合众国(北方)封锁了联盟国(南方)的港口,希望借此消耗南方的物资来赢得战争。这一措施被认为是合众国“最有效的武器之一”,成功降低了联盟国控制区的生活水准和军队补给能力。

    1917年,美国开始实行《与敌方交易法案》(Trading with the Enemy Act ,TWEA),以切断第一次世界大战中德国的资金来源。这被认为是现代经济高压政策的开端。1940年,财政部成立了外国资产管控办公室,以阻止纳粹夺取被占领国公民储存在美国的财产,后来该办公室成为对外金融制裁的执行机构。

    第二次世界大战后,美国继续采用经济手段影响别国政策。例如1950年对朝鲜实施禁运。1956年就苏伊士运河危机威胁英国和法国,声称如果英国不从埃及撤军,将否决IMF为其提供的紧急援助。最终,英国和法国都比以色列更早撤出占领区域。有研究者认为美国的经济制裁威胁至少起到了一部分作用。

    接下来,美国实施了两次最重要也是最有争议的经济高压政策。一个是1960年开始对古巴实施经济封锁,并在1963年升级,基本切断了两国的经济联系。一个是1990年伊拉克入侵科威特后,国际社会对伊拉克的经济和贸易封锁。这两次制裁都取得了理想的经济效果,但在许多其他方面被人诟病,它们诱发了人道主义危机,还创造了许多腐败机会(例如伊拉克“石油换食品计划”丑闻)。

    虽然对古巴和伊拉克的制裁遭到许多批评,美国针对南非种族隔离政府的制裁却得到了普遍赞赏,被认为推动了南非的改变。这些少数成功例子促使美国经济高压政策向更具针对性的方向转变。

     

    二、20世纪90年代中期~2010年

    这段时期,美国不再重点对整个国家实施经济限制,而是针对该国的某些做法或精英团体来制定方案,包括针对个人或群体的入境禁令和资产冻结等。这些政策根据不法行为——如恐怖主义、毒品贩运、违反人权、极端腐败等选择制裁对象,而较少单纯根据国籍来进行惩罚。

    此类“聪明的”制裁措施有效地帮助美国避免了很多人道主义悖论。例如1995年,美国分别实施了一项针对哥伦比亚毒枭和一项针对中东恐怖组织的制裁计划;2004年,美国宣布冻结前利比里亚总统查尔斯·泰勒(Charles Taylor)及其家人和党羽的财产,因其涉嫌窃取利比里亚国家资产。这些政策不会造成明显的宏观经济学影响,但对具体目标效果显著。

    11”事件后,金融制裁手段被赋予国家安全相关的重要意义。美国和联合国等国际组织,以及许多非政府组织一道,通过全球金融体系有效抑制了恐怖主义的活动。“11”后美国通过了13224号总统令(Executive Order 13224),对支持恐怖主义的公司和个人施加广泛的制裁。主管金融情报的财政部副部长科恩(David S. Cohen)表示:“通过开发和部署新型金融工具,全面动员国内私营公司、国外监管者和外交部门,我们成功加大了恐怖分子募集、移动、储存和使用资金的难度。

    2005年,美国宣布根据《爱国者法案》中的反洗钱条款,对与朝鲜政府存在业务往来的澳门汇业银行(Banco Delta Asia)进行限制。此举打击了朝鲜经济,为美国在六方会谈中增加了筹码。这次成功让美国政府考虑用类似的方法制裁伊朗。

     

    三、2010年至今

    2010年以后,美国政府前所未有地大量使用金融工具,有针对性地鼓励或惩罚他国个人、团体或政府的行为。《与敌方交易法案》迎来一百年历史之际,美国财政部管理的制裁项目已经高达40个。2010年以来,国会通过了近10个经济制裁相关的法案,以建立或扩张各政府部门实施经济制裁的权力。这些政策深刻改变了金融部门、民间投资和贸易的结构,同时也改变了投资和生产预期,这一点在国际能源市场上尤其显著。

    2010年,美国颁布法规,迫使国际金融机构在伊朗业务和美国业务间做出选择,成功在金融市场上孤立了伊朗。接着,美国又通过航运、保险业、港口和银行领域的限制,冻结了伊朗超过一半的石油出口能力。随着制裁进一步升级,美国开始对从伊朗购买石油的客户实施惩罚。美国还动员国际社会限制伊朗在本国使用外国货币的能力,并冻结其海外硬通货储备。针对伊朗的制裁是多边协调进行的,美国、联合国、欧盟、美国在亚洲和中东的盟友都采取了类似措施,从而成功将伊朗带回核谈判中。受制裁影响,伊朗GDP在2012年下降了6.6%,2013年下降了1.9%,2012年1月~2014年1月其货币贬值幅度超过50%,2011年~2013年其原油出口能力从250万桶/日下降到110万桶/日.

    目前美国另一个主要经济制裁目标是俄罗斯。针对俄罗斯,美国采取了细分惩罚对象的“微靶”(microtargeting)方案。2014年俄罗斯吞并克里米亚后,美国在使用传统制裁手段的同时,还对相关的个人和公司涉及了一套有针对性的措施。这些制裁方案具有极高的精度,能有效避免美国及盟友遭受连带损失。2015年,俄罗斯GDP预计将下降3~4.5%,卢布在2014年贬值了40%。在俄罗斯的外商投资急剧下滑,2013~2014年减少了近70%。

    在过去几年里,美国还对存在不法行为的国外金融机构实施了制裁。包括2005年荷兰银行ABN Amro事件、英国汇丰银行洗钱事件、法国巴黎银行违反伊朗和古巴制裁法令事件等。美国政府的这些举措使国际金融机构的行为更加谨慎,许多银行开始在遵循本国法律之外采取措施防范美国的制裁风险。

     

    美国经济高压政策面临的挑战

    取得重大成就同时,美国经济高压政策的有效性和可用性也面临挑战。随着经济手段继续扩张其使用范围,这种挑战可能将上升到战略级别。决策者应进行一定的调整,以确保经济高压政策的长期可持续性。

    一、美国经济实力下滑

    保持经济领先地位是美国决策者的重中之重,这不仅关系到几亿人口的生命和幸福,也是美国使用经济工具维护国家安全利益的基础。美国经济的突出特点是美元在国际贸易——特别是石油领域的主导地位及其作为储备货币的吸引力。金融市场的规模和流动性,及为全球提供融资的能力,是美国经济实力的来源。正是因为这些特点,只要管控美元,就可以影响全球金融格局,美国经济高压政策才能得以生效。

    美国经济实力下滑将严重影响经济高压政策的效果,这一过程很可能正在发生,其结果很难预测。经济下滑或许将是非线性的,这会令决策者和经济规划者猝不及防。短期内,美元主导地位被“废黜”的可能性不大。但中国和其他寻求提高影响力的国家已经对美国形成挑战,中国推出了国际支付系统,促进人民币在国际市场上的应用。亚洲基础建设投资银行的成立也说明中国在基础建设领取谋取领导地位的决心。

     

    二、制裁措施失效

    最近一些法律和商业领域的变化威胁了美国经济高压政策的效果。欧盟法院推翻了几项反恐和防扩散相关的制裁措施。同时由于欧洲国家之间情报共享不足,欧盟自身的制裁计划很难落地执行。源于《欧洲公约》的人权观念,以及不尊重权威政府机构的法律文化,导致美国的经济高压政策难以在欧洲推行。

    美国的很多制裁政策有赖于跨司法管辖区的多边合作,欧盟的不配合将成为美国的大麻烦。提高这些政策在欧盟的执行效果至关重要,否则美国的制裁对象可以通过向欧洲转移业务来逃避惩罚,进而对美国的战略目标造成破坏。美国可以考虑将与欧盟合作的重点放在国家安全领域,以维护其参与制裁计划的热情。不过,欧盟法庭对金融制裁的敌意仍将限制美欧双方在相关领域的合作。

    许多国际金融机构正在改变自身业务结构,以回避可能引发美国制裁的领域。这对现有的经济高压政策是一件好事,但将影响到未来新政策的可行性。如果大部分银行停止在巴基斯坦、索马里等高风险地区的一切业务,未来的制裁也就无从谈起。

     

    三、效果难以评估

    在经济高压政策真正实施之前,很难对其效果做出准确预估,经济效果与政治效果的关系也难以判断。例如,对俄罗斯的制裁实现了很好的经济效果,但它是否改变了普京的政策?分析者对这个问题并未达成一致。俄罗斯未来的资本市场、能源生产决策等将受到美国制裁的复杂影响,但美国无法准确获知这些保密的决策过程,美欧盟友间也缺乏相应的情报共享机制。这一切导致经济高压政策的效果极难评估。

     

    四、与国家安全政策的整合

    经济高压政策应该同军事与外交手段整合起来,才能更好地发挥维护国家安全利益的作用。国际金融机构过度逃避可能遭到制裁的领域,将给整个体系带来长期影响,需要美国调整相应政策。经济手段需要较长的时间才能发挥作用,政府应及时跟公众沟通,以避免对政策的误解。

    执行制裁措施时,各级政府部门和机构之间,及其与外国政府和机构之间应紧密沟通,这些沟通过程也需要向公众公开。因为经济制裁相关的民事诉讼将在很大程度上影响私营部门对政策的反应模式。另外需要注意的是,经济制裁造成的震慑力导致受制裁地区成为贸易金融活动的禁地,这在政策实行期间是有利的,但将导致解除制裁的过程变得困难。美国政府需要采取措施说服私营企业重新开展原先被禁止的业务。

     

    五、对手的报复措施

    对手的报复将影响美国金融高压政策的效果。例如,伊朗和朝鲜对美国网络进行了攻击。更多人担心俄罗斯,以及未来的潜在对手中国。如果出现被报复的情况,美国应提前做好反报复的准备,例如加强在美运营中国企业的监管。除了网络攻击外,中国作为美国最大的债权国,有能力给美国造成很大破坏。最好的应对方法是增加美国金融的弹性,从根本上提升其安全性以防范其他国家“崛起”的威胁。

     

    六、善后工作

    实现战略目标后,经济高压政策应及时解除。美国的许多制裁措施拥有多重目标或定位过高,导致解除制裁的时间不定,这不利于促使对方做出改变。伊朗就是一个典型例子。如果解除制裁遥遥无期,对方自然缺乏改变的动力。

    2012年针对缅甸的制裁是一个正面例子,美国在这一过程中目标清晰,对善后工作也有明确的规划。类似的例子还包括2003年和2011年解除对利比亚的制裁,1993年解除对南非的制裁等。

     

    美国应继续大力发展经济高压政策

    在未来,金融工具将成为美国及盟友维护自身安全利益的核心武器。决策者在过去几十年里创造和发展了大量相关工具,不过,这些工具的有效性取决于两个前提:一是美国经济仍具备毋庸置疑的增长活力;二是决策者要在经济高压政策上保持灵活和创新的头脑。

    具体来说,应注意以下几条原则:

    1.树立正确预期。经济高压政策一般无法单独取得决定性效果,需要和其他政策配合使用,见效的时间较长,决策者不可操之过急;

    2.确保多边协调。尽可能广泛地寻求国际社会对制裁方案的支持和配合,消除盟友对这些政策的担忧;

    3.实现制定好结束和退出方案;

    4.建立模型,对预期和意外事件进行系统性管理;

    5.抢在对手之前弥补可能产生规则漏洞的地方;

    6.积极防守,削弱他国法律对美国经济高压政策的质疑,随时防范那些有可能与美国发生战略对抗的国家。

    总体而言,美国应该为它的每一项经济高压政策制定清晰的目标和退出方案,并将之与更广泛的外交和军事手段整合起来。决策者要提高对这些政策的分析理解能力,赋予其应有的战略高度,积极解决系统性隐患,维持经济高压政策的可持续性和长期效果,使它们更好地帮助美国应对未来的安全挑战。(刘美/编译,本文为作者个人观点,刊发为讨论之用,不代表本刊立场)

  • 作者: 顾德明(François Godement,欧洲对外关系委员会亚洲和中国项目主管) [‹‹摘要阅读] [新窗口阅读››]

    亚洲的未来存在三种可能性:第一,亚洲成功实现一体化;第二,通过其他潜在力量制衡中国的影响,实现某种平衡;第三,陷入像20世纪早期那样的紧张对峙状态,甚至爆发冲突。2015年下半年,欧洲对外关系委员会(European Council on Foreign Relations邀请来自两个大洲的学者和官员,举办了一系列研讨会,以帮助欧洲谨慎评估这三种情况实现的可能性,判断如何制定相应的政策,以便在亚洲局势变化中扮演适当的角色。

     

    亚洲一体化前景悲观

    这些公开讨论清晰地体现出思想界对亚洲一体化的悲观态度。几乎所有参与讨论者——无论来自欧洲还是亚洲,都认为亚洲不可能实现像欧盟一样的整合。一位亚洲学者告诉我,在亚洲,人们根本没有“一体”或“命运共同体”的概念,更不用说亚洲身份认同了。另一方面,经济整合的需求已经通过自由贸易协定、TPP、跨境贸易和投资等得以满足,像欧洲那样建立经济统一体的呼声十分微弱。诚然,区域一体化的重要作用之一,是增强地区安全机制。但亚洲国家之间严重缺乏互信,各国建立防务合作平台的意愿和能力都值得怀疑。

    总体而言,学者们认为阻碍亚洲一体化的最大原因是“过于强大的中国”。中日关系也是原因之一。为了实现亚洲整合,中国和日本的关系必须发生巨大改变,而这又需要以美国大幅削减在该地区的影响力为前提。考虑到这些因素,亚洲一体化这种愿景被我们评估为“极不可能”。

     

    中国主导的和平(Pax Sinica

    拉丁语单词“Pax Sinica”意为中国主导的和平Chinese peace)。大部分与我们交流的学者认为,分裂但大体稳定的格局是亚洲地区最理想的未来,一部分学者认为,这是最有可能成为现实的一种愿景。在这种格局下,中国将成为主导亚洲的国家,但不会试图过度扩张其势力范围。随着中国逐渐收敛其野心,其他亚洲国家也放弃了制衡中国的尝试。与此同时,美国仍在亚洲保有军事势力,并支持一部分亚洲国家继续挑衅中国。

    这种格局其实跟现状区别不大,中国的经济实力让大部分亚洲国家难以拒绝与其合作,与此同时它们又需要美国的安全保障。这样的亚洲将依然处于中国和美国两大主导力量的博弈之中,其他国家——包括日本和印度难有插手机会,欧盟的机会则更少。

     

    亚洲爆发冲突“只是时间问题”?

    也有一部分学者做出悲观预测:亚洲将出现类似1914年那种充满地区冲突的局面。甚至有人提出,这才是亚洲最有可能的未来。并且在我们组织的讨论中,持这一观点的亚洲学者的比例大于欧洲学者。来自部分亚洲国家的学者倾向于将中国视为“具体的威胁”,他们将其描述为一个充满自信、军费开支上升、民族情绪高涨,并且经济对外依存度下降的综合体,所有这些都是诱发冲突的潜在因素。他们认为那些与美国不存在正式联盟关系的亚洲国家更容易与中国爆发冲突,甚至部分学者认为此类局部或全面冲突“只是时间问题”。

    2016年美国总统大选后亚洲政策的变化,被认为是影响亚洲安全局势的核心因素。下届美国政府对亚洲盟友的选择、结盟的质量、互信程度等是否将发生改变?相关国家都十分关心。而其中最重要的一个问题是:如何解读中国的战略意图?

     

    欧盟在亚洲的缺位令人担忧

    在以上三种情况中,欧盟在亚洲发挥的作用都十分有限。没有任何一位参与讨论的学者认为欧盟在亚洲局势中拥有战略性影响。在主要由中国和美国塑造的亚洲未来中,欧盟找不到自己的位置。欧盟成员国难以发表针对亚洲事务的任何意见,各成员国之间的分歧进一步削弱了欧盟在亚洲采取共同行动的政治合法性。欧洲对外政策的整体薄弱更放大了这一缺陷。

    我们建议欧盟决策者注意两点:第一,亚洲地区的经济和安全摩擦有可能转变为实际冲突,部分研究者甚至认为这不是“会不会”,而是“何时”和“以什么为导火索”的问题;第二,尽管欧洲在国际规则完善、信心恢复、跨区域安全及非传统安全方面尚未提出行之有效的方案,但欧亚紧密的经济伙伴关系已经对欧盟提出了高层次的要求,欧盟必须为亚洲的可能变局做好统一的外交准备。

    然而,现实情况令人忧虑。目前欧盟的核心问题之一,就是缺乏所有成员国认可的连贯性全球战略。如果不能形成统一意见,欧盟在亚洲的影响力就无从实现。如果亚洲在不久的将来爆发冲突,欧盟很可能将像2002年伊拉克战争爆发后那样,在战略上分崩离析。(吴菲菲/编译)

  • 作者: 伊恩‧贝格 、法比安·莫什维尔、罗宾·尼布莱特 [‹‹摘要阅读] [新窗口阅读››]

    越来越多的人指出,欧洲的社会福利模式不可持续,需要改革。德国总理默克尔表示,欧盟人口占全球的7%,GDP占全球的25%,福利支出却占全球的50%。跟其他地区相比,欧盟的福利过于慷慨,甚至成为不可承受之重。欧洲国家面临人口、财政和其他一系列压力,2008~09年的金融危机更令疲弱的经济雪上加霜,与此同时,拥有低廉劳动力价格和社会福利成本的新兴经济体正在进行生产模式变革。欧洲领导人面临着难以解答的根本问题——政府为国民承担的责任应该到哪种程度为止?特别是,欧洲政府有无能力或必要性去维持当前的全面福利体系?

     

    默克尔的数据并不准确,事实上,欧盟的福利支出占全球的40%(2012年数据),名义GDP占全球的24%(2014年数据)。另外,如果按人均计算,欧盟花在社会福利上的GDP比例跟美国和日本大体相同,比澳大利亚和瑞士低,比加拿大也略低。真正的差距存在于“老”工业国家和新兴经济体——包括中国、印度、韩国和巴西等之间。在这些新兴国家,社会福利支出只占GDP的很小一部分,但随着经济发展,它们很可能将提高这一比例。例如,中国面临严重的老龄化问题,很显然中国政府将很快采取措施,为老年人的生活提供更多社会支持。因此,所谓“福利重负”是一个似是而非的概念,“高社会福利破坏了欧洲的竞争力”,这一观点值得商榷。

    图1:各国人均GDP及社会福利支出(单位:美元)

    数据来源:EUROSTAT、OECD SOCX数据库、ILOSTAT、世界银行数据库

     

    另一方面,目前的政治和经济状况都不利于欧洲进行社会福利体系改革。金融危机和经济衰退导致很多欧洲国家的国内政治四分五裂,民粹主义盛行,2014年欧洲议会选举和其后的各国选举都体现出这种趋势。中等收入阶层萎缩、贫富差距扩大成为人们普遍关注的问题。本文将对欧洲社会福利体系的现状和可持续性做出分析,并提出可能的改革方向。

     

    欧洲社会福利的功能

    【欧洲福利制度受到政治意识形态的强烈影响】

    自20世纪50年代以来,欧洲各国纷纷建立了以政府为核心的全面社会福利模式,其中养老金、扶贫金、公共住房和公费医疗是支出最大的福利项目。“福利国家”是一个宽泛的定义,它的目标是协调资本主义、社会平等和民主制度的关系。自由资本主义容易造成收入和经济权利的不平等,民主政府则寻求政治权利的平均分配,借此减少社会不平等。随着欧洲一体化推进,各国陷入了丹尼·罗德里克 (Dani Rodrik)所说的“三重困境”(trilemma)——即经济一体化、主权国家和民主制度三者之间的矛盾。罗德里克认为,三者中必须舍弃其一才能达到平衡。

     

    跟其他地区一样,欧洲福利制度受到政治意识形态的强烈影响。一些人坚信应该通过政府主导的收入再分配来解决福利支出,另一些人则认为,福利应该建立在不干涉经济运行的基础上。英美医保体系是一个典型例子:在美国,传统观点认为医疗保险是私营部门的责任,政府只需对那些无法负担商业保险的人们提供帮助,因此奥巴马总统在推行他的医保改革时遭受了重大阻力;在英国,人们普遍认为医疗保险是政府的基本职能之一,政府预算应全面涵盖这项支出,所以英国医保体系不存在美国那样的“市场失灵”问题。

     

    总体而言,欧洲的社会福利体系主要有三大功能:

     

    1.“侠盗罗宾汉”功能,即通过各种形式的再分配,将财富从社会富有人群转移到贫穷或面临较高风险的人群。主要方式包括扶贫津贴、公共住房、收入再分配、劳动者维权、制止社会隔离等。

     

    2.“储蓄罐”功能,社会福利体系可以帮助居民将收入合理地分配在人生不同阶段以防范风险,主要方式是养老金等。

     

    3.社会投资功能,政府通过福利体系投资于人力资源和(较难定义的)社会资源领域,包括育儿服务、从小学到大学的公立教育、失业再培训、工资收入减税等。

     

    欧洲福利体系的成本

    【任何削减或调整社会福利体系的举动,都会引发利益受损者的激烈抗议】

    从近期数据清晰可见,金融危机前后,欧洲各国政府在社会福利上的投资保持增加态势(图2),这种情况是在欧洲财政紧缩的大背景下发生的,背后的政治原因十分简单——任何削减或调整社会福利体系的举动,都会引发利益受损者的激烈抗议。

     图2:金融危机前后欧盟社会福利支出占GDP比重(%)


    数据来源:EUROSTAT

     欧盟各国的社会福利支出存在差异(图3),这种差异部分反映了国家传统和文化偏好,同时也是经济实力的体现。国民收入较低的欧盟国家,社会福利支出的比重也较低,但GDP相似的两个国家,法国的福利支出显著高于英国。另外在北欧各国,人均福利支出非常近似。

     图3:欧盟各国的人均社会福利支出(2012年购买力平价,单位:千欧元)


    数据来源:EUROSTAT

     

    一个引人注目的现象是,金融危机以后,欧盟各国的养老金支出占GDP比重显著上升(图4),与此同时医疗保障支出有轻微上升,由于近几年失业人口增加,失业补贴也有一定幅度的上升。

     

    图4:1993~2012年欧盟各项社会福利支出占GDP比例(%)


    数据来源:EUROSTAT

     

    欧洲社会福利拥有多个资金来源,包括直接向雇主和员工征收社会保障费用、从一般税收中划拨以及特殊收费等(图5)。即便是英国那样的免费医疗体系,处方药和牙科也会收取一定的费用。在政府财政压力日趋加大的情况下,福利体系的资金来源是欧洲各国的政治难题。各国解决这个问题的方式各异,丹麦是一个极端例子,只有1/5的福利支出来源于企业和雇员缴纳的社会保险,爱沙尼亚则是另一个极端,达到了4/5。企业与雇员负担的比例也存在差异,例如斯洛文尼亚和德国要求雇员负担更大比例的社保。

     

    图5:欧盟各国社会福利支出的财政来源


    数据来源:EUROSTAT

     

    欧洲福利制度的历史演化

    【社会投资行为有可能强化“马太效应”,与欧洲福利制度最核心的“保护与团结”原则相悖】

     

    目前的欧洲福利体系是在二战后建立起来的,同时也体现着悠久的历史传统和社会规范。有人说欧洲的福利制度是独一无二的,这并不为过。法国政治家帕斯卡尔·拉米(Pascal Lamy)认为福利体系是欧洲人的特有生活方式,代表了“文明版本的全球化”。通过福利制度,欧洲政府可以给劳动者和弱势群体提供最大限度的保护,并减少社会不平等。不同国家的侧重点不同,英国的全民医疗体系被国民视作图腾,法国福利政治的核心是“团结”(solidarity),北欧诸国则将人人平等作为福利体系的重点。

     

    二战以后,福利体系在欧洲经济发展“黄金时代”(战后到1970年代初)中发挥了重要作用。它帮助欧洲实现了资本主义和民主制度的调和,降低了劳动者因贫困、失业、无钱看病造成的不安全感。根据历史学者Alan Milward的分析,福利制度还对战后各国政府的合法性起到了重要作用,将各国政府的职能(提供福利和确保公平分配)跟欧洲战后重建的“项目”(背后是经济一体化)区别开来。

     

    20世纪70年代的石油危机后,严重的通货膨胀和经济放缓——后来被称作“滞胀”挑战了传统经济学理念,造成新自由主义经济学的盛行。市场的重要性再次得到强调,规模小、赤字少成为人们心目中理想政府的特征。在那之后的几十年里,欧洲庞大的公共福利支出一直倍受质疑。

     

    将欧洲福利制度作为一个整体来批判是不准确的。福利制度存在很多种类,最著名的分类方法或许要数丹麦学者古斯塔·艾斯平-安德森(Gøsta Esping-Andersen)的“福利资本主义”理论,他从三个维度来区分欧洲福利制度:“去商品化”(decommodification)——例如对非劳动者的救助;“分层”(stratification)——福利对社会阶层流动性的影响;以及福利的提供者(是政府还是私营部门)。综合这一理论和其他学者的研究,欧洲社会福利制度可分为如下几类:

     

    1.社会民主主义/斯堪的纳维亚模式

    典型代表为丹麦和瑞典,以大规模政府投入为特征,实行积极保护劳动者的法规,政府出面雇用大量劳动者,市场化收入被政府发放工资所取代。

     

    2.大陆模式/俾斯麦主义

    典型代表为德国和法国,福利制度以家庭为核心,“去商品化”和“分层”的程度适中,大部分福利建立在提前缴费的基础上(例如养老金、失业保险等)。

     

    3.自由主义/盎格鲁-撒克逊模式

    典型代表为英国和爱尔兰,“去商品化”的程度被降至最低,通过经济自由化和工资浮动来提高就业率,提供多种私营保险,设立最低工资,但对收入不平等的关注较少。

     

    4.南方模式

    典型代表为希腊、西班牙、意大利、葡萄牙,福利制度以大家庭为核心,注重维护劳动者收入,实行强大的就业保护政策。

     

    这种分类是理想化的,德国和法国的例子证明,即便在同一种模式下,仍存在许多差异,特别是两德统一后,德国进行了社会福利改革,比法国更加注重就业问题。

     

    20世纪90年代中期以来,欧洲福利体系开始向社会投资(Social investment)的方向转变。社会投资这个概念存在多种理解,它指的是培养社会的适应性、灵活性、安全性和创造就业能力。在政治意义上,这个概念被用作平息纳税人对福利支出增加的不满。用社会投资来解释福利制度,更强调功能性而非补偿性。例如采取积极的劳动市场政策,投资于劳动者再教育,跟传统的失业救济金相比,能够帮助社会更好地应对新经济模式带来的挑战。

     

    有人批评社会投资行为有可能强化“马太效应”——这个概念源自《圣经·马太福音》:“凡是少的,就连他所有的,也要夺过来。凡是多的,还要给他,叫他多多益善。”此类福利模式(如育儿补贴、养老金优惠政策等)更多令中产阶级受益。欧洲反贫困网络(European Anti-Poverty Network)机构指出,社会投资模式的福利政策忽视了最需要帮助的那部分人群,与欧洲福利制度最核心的“保护与团结”原则相悖。

     

    挑战和压力

    【人口变化、经济全球化、欧盟财政纪律要求、福利政策本质的变化及全球气候变化均构成压力】

     

    欧洲福利体系当前面临多重压力:人口变化、经济全球化给主权国家造成的问题、欧盟对各成员国的财政纪律要求、福利政策本质的变化。除此之外,全球气候变化也将给社会福利工作提出新的要求,例如燃料成本增加导致的新型贫困。

     

    1.人口老龄化

     

    人口老龄化困扰着欧盟所有国家,德国和芬兰的人口总数已经开始下降,到2050年将出现大幅减少。到2030年,德国劳动人口占比将从现在的18.7%缩减到11.1%,养老依存率(老龄人口与劳动人口的比例)将上升到0.45(2010年为0.31)。爱尔兰是欧盟国家中老龄化程度最轻的,但也面临这一问题。欧盟28国中,65岁以上人口将从2015年的18.9%上升到2030年的23.9%,到2050年将达到28.1%。

     

    年轻移民的涌入可以有效改善人口结构,然而,实践证明欧洲接纳横渡地中海的移民时存在许多政治和社会障碍。在改善人口结构方面,经济移民和政治难民存在哪些区别?这是欧洲各国依然没有理清的一个问题。

     

    2.全球化

     

    全球化降低了各国政府独立保持或改革社会福利体系的能力。现存福利体系严重依赖雇主缴纳的税款或为员工支付的社保,在资本流动频繁的全球化时代,欧洲的福利政策不利于吸引外商投资,本土企业同样不断转移到劳动力成本较低的地区。欧洲为防范社会隔离,对解雇员工做出严格限制,这导致本土公司大量选择人力外包的方式。有人提出,欧洲应该用环境税取代人力资源税(即用惩罚性的“坏人税”取代“好人税”),但碳税将提高能源成本,造成新的贫困和降低企业竞争力。欧洲在采取行动前,必须跟其他地区特别是新兴市场统一标准。

     

    3.欧洲一体化

     

    欧盟公共债务危机愈演愈烈,债务加权平均值达到GDP的90%。虽然部分原因是各国政府在金融危机期间的救市行为,但在经济下滑期间持续提高社会福利投入,也是重要原因之一。为满足经济一体化的需要,减少政府赤字和债务已经成为各国及欧盟总体的首要任务。尽管社会福利体系是各国内部的政治和经济政策,但欧盟层面的统一协调也是必要的。

     

    欧洲单一市场的效果之一是商品、服务、资本、劳动力的自由流动。从理论上来讲,这种整合可以有效地减少失业,因为劳动者可以自由流向更需要他们的经济体。欧盟宪章为此有所准备,对法定假期、工作时长等做出了规定。但学者们普遍认为,跟市场驱动的经济整合(学术上称为“负一体化”)相比,为调控市场而进行的社会整合(学术上称为“正一体化”)政治困难度要大得多。

     

    4.家庭和社会结构的改变

     

    家庭结构的变化给社会福利体系提出的新要求,特别是过去几十年里欧洲女性的劳动参与率大幅提高,从而增加了对公共育儿补助的需求。尽管欧洲劳动力数量正在缩水,这种性别转变依然将造成深远影响。另外,来自不同宗教和文化背景——例如中东和北非的新移民同样改变着欧洲的社会结构,并给社会福利体系带来新的挑战。

     

    图6:德国劳动人口女性/男性比例(%)


    数据来源:联合国发展项目

     

    5.技术创新

     

    新技术及其造成的经济结构变化也将给社会福利体系带来挑战,就业率和旨在节约劳动力的技术创新之间一直存在冲突。虽然诸如“机器彻底取代人类”的担忧大多被实践证伪,但在转型期必然存在赢家和输家。在欧盟,服务业处于上升趋势,传统工业的就业机会正在减少,“绿色”工作机会不断增加。欧洲职业培训发展中心(CEDEFOP)特别强调了“横向绿色技能”的重要性,即全面处理环境相关问题的能力,而非只擅长某一方面。

     

    科技发展造成了就业市场的两极化,欧洲企业需要大量高技能雇员,也需要护理或个人服务等低技能雇员,但对中等技能人群需求不足。最近一段时间,欧盟高技能就业岗位的增速落在了低技能岗位之后,体现在兼职工作重新掀起热潮,这给主要服务于全职劳动者的欧洲社会福利体系造成新的压力。

     

    改革的方向

    【经济一体化的加深或将使欧盟范围或至少欧元区范围内,统一的失业保险体系成为可能】

     

    (一)经济层面

     

    欧洲社会福利体系面临经济领域的许多指责,例如前文提到的“默克尔公式”认为,欧洲占世界7%的人口和25%的GDP无法负担占世界50%的福利支出。此类观点认为,高福利削弱了欧洲的竞争力,即便没有财政紧缩的要求,欧洲国家也应逐步缩减福利投入。另一方面的观点认为,设计良好的福利制度对于经济的可持续发展至关重要,欧洲福利体系需要结构性改革但并非缩减总量,改变“切蛋糕”的方式可以跟扩大“福利蛋糕”同步进行。

     

    英国经济学家Nicholas Barr认为不应混淆社会福利的目的和手段,在欧洲体系中,人们倾向于认为医疗保险和社会保障等必须由国家提供。一些学者指出,私人运营的福利体系远没有公共风险分摊机制的效率高,美国的医疗体系就是绝佳例子。然而,正如市场会失效,政府运营的社会福利体系也有可能出现问题。例如政府管理的“现收现付”养老金体系受到人口结构变化的严峻威胁,很多人建议将之转为基金型管理。不过,后者对人口结构变化同样敏感。因为社会创造财富的总量并未改变,在“付出者少,提取者多”的年代,基金型社保体系依然将承受很大负担。

     

    显然,解决老龄化问题的长期方法是政策性鼓励生育。但在新生人口没有进入劳动市场之前,这个问题难以缓解,新生儿增加也将加大福利体系的压力。另一个解决途径是调整养老金支出,例如将支出总量与GDP挂钩。在未来10~20年内,可以采取如下方式:1.推迟退休年龄,过去那种鼓励提前退休,以便为年轻人增加就业机会的做法已经被证明是错误的;2.削减为老龄人口提供的过于慷慨的资金和服务;3.提高劳动人口缴纳的总额,例如引进劳动型移民;4.效仿瑞典的主权财富基金,通过投资海外市场获取养老金的超额收益。

     

    (二)社会层面

     

    自欧洲福利体系构建以来,社会结构发生了许多变化。欧洲人的寿命更长,身体更健康,女性的劳动参与率提高,绝对贫困现象基本被消灭。尽管2008~2009年的金融危机又造就了新的贫困阶层,但英国福利制度创始人威廉·贝弗里奇(William Beveridge)1942年提出的“五大社会痼疾”中,有三个——疾病、肮脏和无知(另两个是物质匮乏和懒惰)已经不再是欧洲社会的主要问题。应该用一组新词汇来描述现在欧洲人面对的风险,例如社会隔离、不平等、缺乏机会、人生角色转换导致的脆弱性等。在贝弗里奇的时代,困扰欧洲的医疗问题主要是小儿麻痹症和结核病。现在,医疗体系的主要挑战是肥胖、生活方式诱发的癌症、心理健康问题、老年痴呆等。这些慢性疾病需要长时间的福利支持,包括护理人员的费用,而非短期医疗补助。

     

    欧洲福利制度被设计服务于劳动者的一生——包括他的家庭、退休后生活和遗属抚恤等,这一制度的历史背景是家庭中只有男性工作。现在许多欧洲国家,特别是南欧国家依然保留着传统家庭的模式,家庭在抚育幼儿、赡养老人、照顾残疾人方面发挥关键作用。但性别角色转变和大规模人口流动正在给欧洲福利体系提出不同于以往的要求。新问题包括社会隔离、传统家庭模式的破裂(如单亲家庭)、新型贫困和不平等。劳动市场细分程度的加深导致“外行”遭遇就业歧视,当前的劳动法规也有可能不适用于市场现状。

     

    (三)管理层面

     

    首先是公共部门与私营部门的平衡问题。尽管欧洲遭遇金融危机和衰退,但大部分欧洲人(除某些特定国家,如希腊)比从前更加富有。在福利支出方面,必须将短期财政紧缩和(是否需要)长期削减福利规模这两个目标区别对待。与此同时,应给个人提供更多选择,让他们自己决定为将来储蓄多少,以及如何储蓄。

     

    在许多欧盟国家,政府是福利体系的主要运营者,其他专业组织——如行业协会和工会等起辅助作用。然而,“告别俾斯麦”(法国学者Bruno Palier在他的文章中提出的口号)等来自学术界的呼声,体现出重新思考这种模式的必要性。在艾斯平-安德森的研究中,并未指出“俾斯麦主义”福利模式的发展方向,但他提出总体趋势应是建立更广泛的安全网络。尽管遭到很多成员国的抵制,经济一体化的加深或将使欧盟范围内(或至少欧元区范围内)统一的失业保险体系成为可能。

     

    在一个稳定的封闭经济体内,通过向雇主和员工收费来维系社会福利体系,或许是可行的。但随着全球竞争日趋激烈,经济学家口中劳动力成本和工资之间的“楔形”使福利体系的推行变得困难,“楔形”将损害经济体的竞争力,并直接影响GDP。在一些欧洲国家,这种“楔形”——工资以外的劳动力成本达到或超过了工资的一半。人口老龄化使这个问题更加严重,意味着本来就在缩水的劳动人口将承受更大的负担。即便更多采用一般税收来补充福利支出,依然难以缓解这个难题。在这种情况下,欧洲必须采取措施提高福利体系的效率。可以借助信息技术来实现管理模式变革,例如一个名为Sitra的芬兰公共基金项目计算了一系列创新方案,指出它们可以有效地改善公共福利体系的管理。

     

    欧洲福利体系面临艰难抉择

    【政治家本能地拒绝福利制度变革,因为利益受损者发出的声音总是比受益者更大】

     

    现代欧洲劳动者的形象已经跟福利体系建立之初的服务对象——工厂车间里的男性工人有了很大差异。他们可能是男性,也可能是女性;他们可能从事传统制造业工作,也有可能受雇于写字楼、医院和服务机构;在信息革命的影响下,他们很可能迅速转换职业方向。这些都需要福利体系做出相应的变化。

     

    一种较悲观的前景是,由于欧盟“负一体化”的社会整合难以实现,无法建立起强大的统一社会福利体系,因此欧洲一体化进程将导致各国的福利体系向自由主义模式收敛,即欧盟的财政紧缩要求迫使各国政府缩减公共福利,那些原本实行社会民主主义福利模式的国家将受到极大冲击。

     

    欧洲需要做出选择,在财政能力有限的前提下,加强某一领域的福利政策(例如育儿补助),就意味着削弱另外一些领域。政治对于福利政策具有“粘性”,政治家本能地拒绝福利制度变革,因为利益受损者发出的声音总是比受益者更大。正如荷兰学者Anton Hemerijck所说:“两个诞生于20世纪中叶的伟大产物——欧盟和它的社会福利体系,现在都到了不得不做出关键性抉择的时刻。”(吴菲菲/编译,本文刊发于《环球财经》2016年1月刊)

     

    作者简介:

    伊恩‧贝格 (Iain Begg):英国查塔姆研究所研究员、伦敦政治经济学院教授

     

    法比安·莫什维尔(Fabian Mushövel):伦敦政治经济学院博士研究生

     

    罗宾·尼布莱特(Robin Niblett):英国查塔姆研究所所长

     

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  • 作者: 亚当·波森(美国彼得森国际经济研究所所长)、尼古拉斯·韦龙(欧洲波鲁盖尔研究所高级研究员) [‹‹摘要阅读] [新窗口阅读››]

    跟实体经济相比,亚洲发展中国家在金融领域面临着更大的政策挑战。过去60年里,在亚洲——特别是东亚,人们在贸易和投资方面有清晰的共识,甚至画出明确的路线图,这在很大程度上遵守了美国和西欧主导的全球市场和价值链的整合规则。然而,在金融领域,始终没有形成类似的全球化规则。

    一些亚洲国家如日本、韩国、新加坡等,在家庭储蓄和金融政策方面选择了跟英美不同的路径,并取得成功。英美过度的金融自由化导致了2008~2011年的深度金融危机,更加剧了亚洲对自由化模式的质疑。欧美国家也意识到自身的问题:对于公共及私人部门的风险管理都存在疏失,缺乏对金融体系的整体性认识,以及对私人金融企业的监管不够审慎。事实上,在1997~1998年的亚洲金融危机中,这些问题已经暴露出来。不过,在两次危机的社会舆论中,这些问题都被过度夸大和简单化了。

    现在,许多亚洲国家希望在国内建设有国际竞争力的金融中心,这同样需要高水平的金融自由化和创新。不仅要发展市场化交易产品如股票、债券,甚至衍生品等风险转移工具,还要深化国际金融整合、取消跨境资本管制、采用国际统一标准,并建立强大、负责和独立的金融监管机构。尽管金融自由化导致了国际性危机,但金融抑制政策同样将诱发不稳定,2015年夏天中国股票市场的情况印证了这一点。

    目前国际上仍缺乏公认的金融稳定框架,亚洲发展中国家的政策制定者需要依据本国具体情况做出判断。最重要的一点是:金融自由程度和稳定性之间不存在简单线性关系,推迟或取消金融改革并不能让金融体系变得更稳定。当然,欧美的教训充分证明,极端放松管制也是不可取的。我们给亚洲提出如下建议:

    1. 以银行为核心的金融体系并不比证券和资本市场构成的体系更安全;
    2. 国内金融体系应在两个方面逐步实现多元化:国内竞争者的数量和金融工具的种类;
    3. 金融管制应侧重于监管中介机构和基金经理的活动,而不是限制利率;
    4. 跨境外币贷款的数量和对象都应有限制,但跨国银行在当地建立分支机构、开展当地货币业务的行为应得到鼓励;
    5. 随着金融开放程度加深,宏观审慎工具(macroprudential tools)的作用将被削弱,但在需要时必须积极使用此类工具,特别是针对房地产行业的泡沫或萧条。

    下文将从具体政策层面给出详细分析。

     

    银行政策

    【亚洲发展中国家在互联网领域的历史遗留问题较少,因此可以迅速采用新技术,导致发达国家的互联网金融显得“过时”】

     

    在大部分亚洲发展中国家,银行是金融体系的基石,在可预见的将来这一点不会改变。因此,银行政策对于维护金融稳定至关重要。

    1.谨慎使用金融抑制政策

    一般而言,银行政策应致力于促进市场化机制的形成,特别是存贷款利率的竞争。各国政府都存在一种本能,试图引导市场使其符合国家总体经济发展战略。但除非发生战争或其他紧急危机,否则在绝大多数情况下,政府的干预都将遭到市场的抵制。如果政府通过资本管制和对银行的约束来压制利率,将诱使存款转移到有害的金融模式中,例如中国过去十几年的利率管制就助长了过度的非生产性投资以及影子银行的扩张。

    发达国家存在类似的状况,过去10年里,欧盟国家普遍实行了金融抑制政策,包括银行的高度国有化、政府直接干预贷款、限制非银金融的发展等,这些举措加剧了金融危机中欧洲银行体系遭受的冲击。

    然而,允许金融体系市场化并充分竞争,并不意味着可以放松监管。银行吸纳公共存款,但它们本质上是杠杆机构,承载着维护公众信心的重任。与此同时,银行业务充满信息不对称,公众无法进行监督。因此,权威部门的监管对维护金融稳定起关键性作用。

    2.银行与商业分离

    银行的社会职能是许多国家将其国有化的重要原因,这种现象并非亚洲独有。20世纪30~40年代,欧洲也曾掀起银行国有化的浪潮,直到90年代,这些银行才大规模重新私有化。至今德国银行系统仍有超过1/3为公共所有;在美国,政府也为两大抵押贷款公司——房地美和房利美提供担保,并在危机后持有其股份。从欧美经验来看,银行公有制可以增强信誉,但将带来许多管理问题,包括贷款政治化、工会干扰过大、风险管理缺失等。亚洲发展中国家已经出现了许多运作良好的大型私有企业,可以考虑在金融领域做出私有化尝试。

    不过,由于银行具有社会职能,私有银行和其他私有企业的性质完全不同。在美国,人们提出了银行与商业相分离的原则,即银行业务与非金融业务不能共存于同一商业实体。在发展中国家,很难执行这一原则,因为往往只有那些已经拥有商业利益的私人企业家才具备足以支撑银行运作的资金和信誉。最近,中国和印度都向一些商业公司发放了金融牌照,这种做法并不能被视为失当。即便在发达国家,这一原则也没有得到严格遵守。例如几家大型欧洲汽车制造商都拥有规模庞大的信贷融资部门,尽管它们不吸纳公众存款,但根据欧洲法律仍属于银行;美国的通用电气公司也拥有下属的准银行机构。尽管如此,亚洲决策者必须意识到,当银行隶属于大型商业或工业集团,将有可能诱发严重的利益冲突。在互联网金融崛起的时代,这一点尤其需要注意,互联网金融往往和其他商业服务——例如零售业“捆绑”在一起,它们必须作为金融机构得到充分监管。

    3.分业经营之争

    另一个被讨论的原则是金融机构的分业经营——商业银行与投资银行业务的分离,即1934年《格拉斯-斯蒂格尔法案》(Glass-Steagall Act),许多人认为1999年废除该法案给美国带来了许多不良后果。在英国,1980~1990年的金融自由化改革之前,商业银行与投资银行原本是分离的。现在,中国、印度、日本、韩国等主要亚洲国家仍秉承这一原则。例如在中国,银行不能从事股票经纪业务。在美国,金融危机后政府对大银行的救助引发了公众愤怒。欧美各国不得不重新讨论引入这一原则,例如美国禁止银行自营业务的“沃尔克规则”(Volcker rule)、英国剥离银行零售业务的“维克斯改革”(Vickers reform),以及欧盟对银行结构改革的立法讨论。

    “银行不能拿储户的钱去投机”——这个政治口号容易引发共鸣,然而,通过更深入的分析,我们认为不宜将分业经营的标准过于简化。“投机”、“对冲”和“做市”在法律上的区别是模糊的,错综复杂的“沃克尔规则”事实上并不符合倡导者的初衷。信用转移工具——如衍生品的发展混淆了各类银行业务的界限,强行划分这些界限对于控制系统性风险并无实质意义。

    某些业务分离原则是必要的,例如在大型金融集团中,保险业务必须跟自有资金隔离,资产管理业务也是一样,以确保托管资金不与银行自有资金发生混淆;一些结构性分离的措施可以帮助银行更好地应对风险。然而,这些业务分离原则应该由监管部门根据特定的情况裁定,而不应通过立法方式。

    4.资产监管

    对于银行资产的监管规则,《巴塞尔协议Ⅲ》自2010年初步制定以来,已经得到不断完善,并形成了全球性框架。部分亚洲国家针对该协议的监管规则一致性评估报告(RCAP)也陆续发布:日本于2012年10月,新加坡于2013年3月,中国大陆于2013年9月,中国香港特别行政区于2015年3月,印度于2015年6月。以上评估结果均为“符合”,这些结果远远好于美国和欧盟,后两者的评估报告皆于2014年12月发布,结果分别为“大部分符合”和“严重不符合”。欧盟之所以被评为“严重不符合”,主要原因是其无法接受协议中对中小企业贷款的限制,因此在法律中采用了标准较低的资本管制规范。然而,向中小企业贷款必然意味着更大的风险,欧盟的做法事实上是对监管规则的扭曲。

    5.危机应对

    资产监管只是银行政策的一部分,稳定的银行体系还需要较好的监督和危机应对能力,亚洲发展中国家在这方面普遍不足。有效的监督必须建立在深入分析银行资产负债表的基础上,而不能简单套用公式。有效的市场规范需要在会计、审计和信息披露等方面做出明确规定,压力测试也日益成为重要的监管工具。

    危机解决框架是发展中国家面临的另一个挑战。当一家银行遭遇严重困难,政府应该出面拯救所有债权人吗?——那将给国家财政造成负担,并扭曲市场秩序;政府应该让债权人(甚至储户)自行承担损失吗?——这有可能造成风险向其他银行传染,导致系统性金融危机。从理论上来说,让问题银行的利益相关方承担损失而不影响系统性信用,是最理想的危机解决方式。在中小型金融机构的危机处理方面,美国联邦存款保险公司(FDIC)提供了良好的模式。欧盟2015年开始实施的《银行复苏和清算指令》(BRRD)就是效仿这一模式建立的。

    完善的危机解决体系需要很多先决条件,包括健全的法制、法院执行能力(因为许多危机最终都要通过法院宣判破产来解决)和监管机构的行政能力。即便在美国,2010年颁布的《多德-弗兰克法案》(Dodd-Frank Act)也依然有待实际案例的检验。我们认为亚洲发展中国家最好把重点放在预防危机上,与此同时通过观察其他国家的司法进展,逐步完善自身解决危机的能力。

    6.互联网金融

    互联网革命正在改变传统金融业的竞争格局,计算能力的提高和移动设备的普及带来了新的机遇和风险。中国阿里巴巴的支付宝平台及其2013年以来推出的余额宝服务是金融业移动互联革命的杰出代表。互联网跨境服务将使资本管制更加困难,更好地使用这些技术有助于打击腐败、洗钱和恐怖主义跨国融资,尽管尚需克服很多政治障碍。

    亚洲发展中国家在互联网领域的历史遗留问题较少,因此可以迅速采用新技术,导致发达国家的互联网金融显得“过时”。互联网对金融业的影响甚至还不能算全面开始,更难以预测未来可能发生的改变。发展中国家需要跟世界其他国家一起投入充分的资源,实时监控互联网金融的发展状况,并搞清楚这些变化意味着什么。

     

    非银金融

    【中国的影子银行是非银金融领域一个耐人寻味的现象,然而,由于缺少足够的信息披露,外界难以对其作用和缺陷进行研究。从中国政府最近的态度来看,这一影子银行系统已经很难继续在黑暗中快速发展】

    1997~1998年的亚洲金融危机令当时的美联储主席格林斯潘发出感慨:“危机爆发前,很难去质疑东亚国家依靠银行体系实现的30年快速增长,经济高增长使银行的不良贷款率极低。但如果没有发生爆胎,就不会意识到后备轮胎的作用——东亚没有备胎。”自那时起,不论是发展中国家还是发达国家一直大力发展非银金融。在中国,当局对银行外金融业务的宽容催生出庞大的影子银行。中国的影子银行是非银金融领域一个耐人寻味的现象,然而,由于缺少足够的信息披露,外界难以对其作用和缺陷进行研究。从中国政府最近的态度来看,这一影子银行系统已经很难继续在黑暗中快速发展。在欧洲,欧盟委员会宣布将建立“资本市场联盟”(capital markets union),尽管迄今尚未有实质性进展。

    发展非银金融主要有两方面目的:首先是“备胎论”,在一场系统性金融危机后,当银行普遍需要去杠杆或重组时,非银金融可以提供经济发展必需的融资服务。与此同时,多样化的资本市场也可起到分担风险的作用。其次,与银行信贷相比,资本市场和非银部门服务更适合某些特定的发展模式,特别是创新型企业和其他缺乏有形资产做担保的高增长公司。因此,非银金融可以作为提升经济潜力、促进经济结构转型的重要助力。即便是非常发达的债券市场,也倾向于只为大公司服务,因为贷款给小企业的成本过高。那些主要依靠中小企业推动经济增长的国家,必须努力发展动态资本市场。

    要使非银金融发挥正确作用,需要满足一些先决条件:1.完善的破产和债务重组框架,在破产执行效率较低或被特殊利益绑架的国家,非银信贷将难以推行;2.高标准的公司治理,中国、韩国、马来西亚等许多亚洲发展中国家采用国际财务报告准则(IFRS)以增加透明度,这是一种进步,但在审计和监管方面,这些国家仍有改进空间。

    风险投资(VC)是非银金融领域中受到各国政府重视的一个方面。许多欧洲国家政府通过建立公共基金直接干预风险投资市场,部分此类基金甚至跨越了国境——例如欧洲投资基金(European Investment Fund)就是由欧洲投资银行管理的。总体而言,这些基金的成绩很差,它们很可能拖累了风险投资的健康发展。公共基金需要严格的风险控制,这跟VC领域的高风险性存在冲突。亚洲发展中国家应吸取欧洲的教训,不要将宝贵的公共资金浪费在高风险项目上,而应致力于改进风险投资环境,包括加强教育、税收优惠、简化监管、保护知识产权、吸纳外资以及完善法制等。

     

    宏观审慎工具

    【欧美经验表明,房地产泡沫破灭是系统性金融危机的主要原因,亚洲发展中国家应积极使用宏观审慎工具抑制房地产泡沫】

     

    20世纪70年代以后,人们意识到对个体金融机构的监管不足以确保金融稳定,宏观审慎政策(macroprudential policy)的概念得以诞生。常用的手段包括限制按揭成数(Loan to Value,LTV)、逆周期资本缓冲(countercyclical capital buffers)、调整准备金率(time-varying reserve requirements)、有针对性的金融税收等。

    研究表明,亚洲国家比其他地区更倾向于使用宏观审慎工具,特别是2008年金融危机后,这些工具被采用的频率显著提高。宏观审慎工具显然是对市场机制的扭曲,从理论上来讲,只有市场失效时才应该被使用。由于金融体系缺乏公认的平衡模式,这些措施的优缺点也难以准确评估。

    宏观审慎工具效果最突出的领域是房地产行业,欧美经验表明,房地产泡沫破灭是系统性金融危机的主要原因,亚洲发展中国家应积极使用宏观审慎工具抑制房地产泡沫。在这一领域,没能整合进国际金融市场反而是发展中国家的一个优势,帮助其将资产价格泡沫局限在房地产市场,而不会向其他金融部门传导。

     

    跨境整合

    【跨境整合既可以为金融体系提供弹性,也可以带来脆弱性】

     

    跨境金融整合将影响所有参与国家的金融稳定性,但这种影响时常被夸大。2008年金融危机后,欧洲当局猛烈指责美国政府疏于检查,导致许多欧洲银行暴露在美国次贷风险之下。很久以后,欧洲才意识到危机的主要原因是风险管理缺失和不适当的激励机制,而不仅仅是跨境金融,解决方法也是国内改革而非封闭市场。

    跨境整合既可以为金融体系提供弹性,也可以带来脆弱性。某些情况下,外资银行可以帮助稳定当地金融环境。波罗的海三国(立陶宛、拉托维亚、爱沙尼亚)的银行体系在20世纪90年代的大规模私有化中被瑞典和挪威的外资大举控制,使其较好地度过了2008~2009年危机的初始阶段。然而,当外资银行在本国遇到困境,选择撤回投资时,这些国家同样开始出现问题。

    对外资银行,亚洲发展中国家应采取开放务实的态度。外资银行可以提供竞争压力,促使本国银行改进效率。本国银行也可以借机拓展离岸业务,特别是衍生品交易和资产管理等,这将给经济带来诸多好处。亚洲的金融整合远远落后于经济整合,而且亚洲国家更倾向于跟欧美进行金融合作,而不是本地区整合。从现实性角度考虑,亚洲不宜对地区金融一体化抱有太大幻想。欧盟经验表明,如果没有强大的超主权监管体系,金融一体化将导致严重不稳定。欧元经过长时间的努力终于获得成功,亚洲则不存在建立类似“亚元”的政治和历史基础。

    亚洲国家可以在现有的国际框架内完成国际金融合作,现在各国际金融机构中亚洲国家的代表权和投票权问题已经有了很大改善,很大程度上是通过削弱欧洲国家的占比来实现的。当然,这种再平衡并不足以让亚洲决策者和公众相信自己已经成为这些国际金融机构的“主人”。尽管亚洲发展中国家在这些机构中拥有代表,但机构领导人往往来自美国、欧洲、加拿大、澳大利亚等国,机构总部大多设在西半球,导致亚洲成员国在地理距离和时区差异方面存在诸多不便。如果部分机构能将总部迁往亚洲,或者亚洲能够自己建立一些国际性金融机构,将极大改善现有国际体系的均衡性。

     

    给亚洲的政策建议

    【金融欠发达国家事实上具备相当大的后发优势,他们可以等待发达国家承担过度金融创新的风险,并对新监管规则进行充分讨论后,选择其中部分内容进行适度创新,即可走在金融改革的前沿】

     

    亚洲决策者往往将稳定放在一切工作的首位,这是正确的做法。他们也有权质疑英国和美国式的金融自由化是否真的有利于发展,或质疑G20及金融稳定理事会(FSB)建议的方法是否适用于亚洲国家。然而,这种质疑不应演变为过度的不信任。不论是发达国家还是发展中国家,维护金融稳定的方法并不存在本质区别。1997~1998年的亚洲金融危机、2007~2010年爆发于美国和欧洲的危机,以及2007~2015年的欧元区危机,其前因后果大同小异。事实上,如果欧美政府能够从10年前的亚洲金融危机中吸取教训,他们本可以更好地应对本次危机。

    我们给亚洲决策者的第一条建议是提升本国金融机构的多样性。通过建立足够多样化的商业融资和家庭储蓄渠道,某一方面的监管缺失就不会诱发系统性危机。美国的金融体系比英国更具深度和多样性,因此危机后的恢复也好于英国。从1997~1998年的新加坡,以及2008年的日本(与该国在1988年的情况相比)身上,也可以看到多样化带来的好处。

    第二,我们认为应避免使用宏观审慎工具以外的金融抑制政策,糟糕的金融抑制政策本质上是搜刮存款来补贴贷款,这将导致储户疯狂地寻找高利率的替代方案,甚至突破边界。我们认为这就是中国在2015年出现资本市场动荡的原因。

    第三,决策者应密切关注未来几年内信息技术对金融业的影响。积极发展以数据为中心的文化,增强金融体系的透明度,或可帮助各国政府更好地应对移动互联网革命给金融带来的冲击。移动支付应该得到大力推广,但互联网驱动的“完全自由”的金融服务不应被鼓励。

    金融欠发达国家事实上具备相当大的后发优势,他们可以等待发达国家承担过度金融创新的风险,并对新监管规则进行充分讨论后,选择其中部分内容进行适度创新,即可走在金融改革的前沿。很多宏观审慎工具在金融欠发达国家更加有效。在这个意义上,亚洲发展中国家应该对自身金融市场的发展充满信心。(吴菲菲/编译,本文仅代表原作者个人观点)

  • 作者: 迈克尔·奥基弗、阿莱西奥·特尔齐 [‹‹摘要阅读] [新窗口阅读››]

    近几年的金融与银行危机引发了大量针对政府救市措施的讨论,此类研究是非常必要的,因为各国的救市成本颇为巨大,单举欧盟为例,稳定金融体系花费占GDP的比例就高达40%2014年数据)。遏制和解决金融危机是一类重要的政治决策,不同的政治制度和党派体系产生不同的救市政策。通过对1970~2011年之间147次银行危机进行研究,我们发现政府的救市成本与政治经济学因素存在系统性相关。

    金融危机有很多成因,资产价格的猛烈下跌会导致信贷机构出现危机,迫使银行剥离不良资产,进一步加剧资产价格下跌,从而造成恶性循环。债权人突然丧失信心,导致银行存款流失,偿付系统出现问题,快速去杠杆诱发大范围的恐慌。这种情况需要政府出手干预稳定金融市场,恢复金融体系的信心。救市分为两个阶段:遏制(containment)和解决(resolution)。遏制阶段的政策包括流动性支持、存款冻结和贷款担保等。一旦市场稳定下来,政府应转向解决阶段,采取一系列措施重建债权人和债务人的关系,处理不良债务和投资不足等问题。相关政策包括附加条件的政府支持、通过资产管理公司处理问题资产、债务人的破产清算甚至有些情况下的国有化等。

    各国政府应对金融危机的方式大相径庭,瑞典在危机之后进行了金融机构的迅速重组,促进了经济结构调整和生产力增长,而日本的危机处理方式造就了大量“僵尸银行”,导致10年滞涨。部分学者认为,政府的救市措施越激进,金融部门的重组就越容易,因此可以使金融体系早日脱离维生系统,尽可能地节约纳税人的成本。然而,一些研究也发现,通过钞”来救市将增加危机处理的成本,为了缓解银行挤兑、债权人毁约、担保物平仓等负面冲击,政府需要花费大量金钱。研究表明救市动用的财政资源越多,危机后的经济复苏就越差。不过,成本往往不是政府救市时优先考虑的方面,国内政治因素限制了政府能够采取的措施。因此,要分析一个国家的救市政策,首先要对其政治制度有所了解。

     

    与救市政策相关的几个政治因素

    大部分经济和金融领域的学者在分析金融危机时并没有考虑政治因素,大部分政治领域学者则对银行和金融缺乏了解。经济学家主要研究政府机构的效率和经济作用,政治学的研究重点则包括政权体系中否决权的分配、政治制度的选择、行政结构以及决策过程等。政治学者们感兴趣的是如何通过制定规则产生有益后果,以及如何约束执政者的机会主义行为。

    然而,金融危机对政权稳定的影响是不言而喻的。危机将导致经济衰退,表现为投资下降、国民收入降低、失业率升高。政府必须采取手段避免无序去杠杆,给资产负债表的修复争取时间。不过,某些救市政策将给国家信用带来负面影响。2008年金融危机中,爱尔兰政府决定为该国银行系统的所有负债提供担保,这迫使该国脱离主权债券市场。任何救市政策都意味着要有一部分人来承担损失,这种损失摊派有可能在分配层面引发社会冲突,导致强力救市手段难以达到理想效果。除此之外,救市也可能诱发不正当获利,加剧金融机构和政府决策者的道德风险。此前的研究表明,金融危机与政权更迭存在较高的正相关。

     

    1.否决参与者(veto player)的数量

    “否决参与者”(veto player指一个或几个核心决策者,政策变革必须得到他们的同意才能进行。否决参与者分为两类:来源于宪法规定的“机构否决参与者”以及来源于政治体系的“党派否决参与者”。对于存在多个否决参与者的政府来说,金融危机是改革的重要契机。有学者通过建立数学模型得出推论:只有在发生极端情况——比如经济危机时,(多个否决参与者)才有可能达成改革共识。

    通过分析亚洲金融危机中各国政府的表现,有研究者认为中等集中程度的否决参与者更可能制定最好的救市政策。政策稳定性和刚性之间存在“U”型关系:如果一个国家的否决参与者过少——例如只有1个,该国政策将缺乏确定性,政府的信用也容易遭到质疑;如果否决参与者的数量太多,将导致政府内部分歧过大,难以应对不断出现的新危机。

     

    2.议会制和总统制

    议会制和总统制存在三个主要差别:1.在议会制下,国家首脑严重依赖议会的信任,议会可以较容易地驱逐执政者,而在总统制下,国家首脑一旦被选出,将在一个固定的期限内执政,立法机构弹劾总统的成功例子较为罕见;2.总统制的国家首脑由公众直选或专门的选举团体进行选择,议会制的国家首脑由立法机构投票选择;3.议会制中存在一个决策团体——内阁,而总统制倾向于国家首脑单独做出决策。

    在总统制中,执政者直接对选民负责;而议会制中,执政者直接对议会负责,间接对选民负责。这种结构差异将造成公共政策的许多不同之处:总统制中政治家的寻租空间较小,但能够做出的政策改变也较小,通过将行政权和立法权分离,总统制国家的政府规模更小、浪费更少,对再分配的关注和公共福利支出也更少;议会制将带来更大的政府、更多福利支出,并更加重视社会公平和收入再分配。

     

    3.一党执政和联合执政

    选举制度对一个国家的政治形态有很大影响,选举制度分为两类:多数代表原则(plurality rule,即“赢者通吃”,以及按比例代表原则(proportional representation。在按比例代表原则下,根据各政党所获选票的比例决定其议会席位,这种做法很容易造就多个党派联合执政的政府。

    选民可以区分联合政府中不同党派的主张,但无法区分一党执政时党内不同派别的主张。在选举问责(electoral accountability的作用下,一党执政将促使政府内部迅速达成共识,为不同领域的政策寻找统一的利益基础,在制定政策方面更为高效;而联合执政将导致各党派急于向选民陈述自己的主张,每个党派只对某个特定领域的政策负责,缺乏统一性。

     

    4.其他可能影响救市政策的政治因素

    选举对执政者的经济政策有很大影响,即所谓的“政治商业周期”(political business cycle)。尽管各国政治状况不同,但繁荣的经济能够增加执政者连任的概率,这是一个普遍存在的规律。寻求连任的政治家将在选举来临之前采取各种措施刺激经济,有时通过转移支付或突击减税等,让选民感受到经济出现大幅好转。不过,一些研究也表明,即便经济状况欠佳,如果危机由外部原因造成,选民仍会理性评估政府的应对方法,危机处理能力较好的政府可以获得更高的连任机会。

    党派因素也可能极大影响经济政策,许多建构主义学者(constructivists)非常注重这一点。有学者指出,亚洲金融危机后,韩国国内针对亚洲模式的猛烈攻击严重制约了该国政府重建经济秩序的能力。建构主义政治经济学不认为信仰可以被还原为初始利益——例如,将政党领袖视为可以完美将利益转化为信仰的天才企业家。政治家并非完全遵循经济利益最大化原则来应对金融危机,一个政党的意识形态可以在很大程度上决定其救市手段。

     

    实证研究结果

    我们的实证研究采用了LaevenValencia两位学者构建的系统性银行危机数据库Systemic Banking Crises database),该数据库收录了1970~2011年全球范围内共147次系统性银行危机。我们同时参考了世界银行政治机构数据库(World Bank database of political institutions),用以对政治制度因素进行量化分析。

    系统性银行危机数据库提供了每次危机过程中重组金融业所花费的财政成本(但不包括财政部提供的流动性,因后者已经包括在另一项流动性成本之中)。

    为评估各国否决参与者的数量,我们参考了世界银行政治机构数据库提供的“权力制衡指数Checks and balances),该指数用1~7数值来衡量政治体系中否决参与者的数量和选举竞争程度,数值越大,表示权力制衡越强。

    政治体制方面,我们区分了一党执政总统制、多党执政总统制、一党执政议会制、多党执政议会制四类。我们衡量的其他政治变量包括:距离下一次选举的时间(年数),以及执政党在经济领域的理念。后者划分为左翼、右翼和中间派:左翼包括共产主义、社会主义、社会民主主义、中偏左政党等;右翼包括保守主义、基督教民主主义和其他种类的右翼政党。

    尽管危机可能包含较长时间的酝酿过程,但鉴于我们研究的对象是救市政策,因此以上政治变量都以金融危机爆发的第一年为准。

    部分宏观经济和政治因素被作为控制变量考虑在内,包括:央行的流动性支持、基础货币的扩张、危机前三年信贷规模的扩张、人均GDP、是否为发达国家、是否同时出现货币危机和主权债务危机等。

    系统性银行危机数据库提供的147个危机案例中,有65个详细记录了政府采用的具体救市措施,我们也对这一变量进行了研究,试图找出政治变量作用于救市效果的具体途径。

     1.否决参与者

    通过控制变量后的线性回归分析,我们没有发现否决参与者的数量与救市成本存在任何显著相关,要探索政治因素与救市的关系,需要寻找其他变量。

    2.政治体制

    我们发现政治体制与救市成本存在显著相关,一党和多党总统制政府的救市措施成本较低。鉴于针对否决参与者的研究没有发现相关性,意味着学术界应对政府结构进行更深层次的比较分析。这一结果表明,行政权和立法权的分离促使政府采取成本较低的救市方法。在控制了人均GDP、央行的流动性支持、金融部门总规模等变量后,这种效应依然显著。

    3.其他政治因素

    我们没有在救市成本领域找到政治商业周期,距离下次竞选的时间与救市成本没有显著相关;党派因素——执政党在经济领域的左倾或右倾,与其救市成本也没有显著相关。

    4.具体救市措施

    我们采用线性回归的方法衡量政治因素与具体救市措施的关系。在金融危机中,政府的救市措施往往是妥协的产物,为了遏制储户挤兑和资本外逃、清理不良贷款并刺激商业信贷,各国政府采取了不同手段,但这些手段很可能将国家财政暴露于危险之中。

    全面担保(blanket guarantees)是政府为恢复储户信心而采取的强力手段,但这将耗费大量财政成本,并鼓励银行的冒险行为;使用公共资金对银行进行资本重组(recapitalization)可以刺激向实体经济贷款,研究表明这种措施可以有效地缩短危机持续的时间,但如果重组后银行破产,政府将无法收回投资;让储户承担损失(losses on depositors)在政治上是危险的,不过,这种方法几乎不会给国家财政造成任何损失。

    线性回归模型显示,与议会制相比,总统制(包括一党和多党)政府更倾向于避免采取全面担保措施;与议会制和一党总统制相比,多党总统制更倾向于避免采取资本重组的方式;尽管让储户承担损失这种极端方法的实际案例较少(只有13个),但仍可通过模型发现,多党总统制政府更有可能采取这种方法应对危机。

     

    应重视政治因素对救市方法的影响

    金融危机中的救市措施受政策协调和制度缺陷等多方面影响,研究者们针对何种救市方法“最优”的论述大多是模糊的。对金融危机的干预是一种政治决策,政治因素如何作用于救市措施,研究者其实知之甚少。

    我们的计量经济学研究表明,政治因素的确与危机救市的成本密切相关。但相关因素并非很多人预想的否决参与者数量、竞选周期或执政党意识形态等,而是总统制或议会制,即执政者是否直接向选民负责。总统制——不论是一党制还是多党制,都将促使政府回避财政成本较高的救市措施,多党总统制政府甚至不惜采取让储户承担损失的方法应对危机。

    必须强调的是,这一结果并不能说明总统制在金融危机中的表现优于议会制。我们只是对救市成本进行衡量,并没有评估救市的效果。而救市成本和救市效果的相关性尚需更多研究加以证明。

    这些研究结果解决了一些疑问,但也提出了更多的问题。近些年金融危机的频繁出现打破了政治经济学的很多传统观念,从以上研究可以看出,政府对救市方法的选择,并不取决于执政者的内部制衡,或是意识形态上的“左”与“右”,而是与另一层面的政治结构相关。救市措施是不确定局势下的复杂决策,难以轻易判断优劣,通过进一步深入研究政治制度与救市的关系,有助于对各国政府的救市行为进行更好的理解和预测。(吴菲菲/编译)

  • 作者: 大卫·巴特尔(英国查塔姆研究所中东与北非项目研究员) [‹‹摘要阅读] [新窗口阅读››]

    爆发于2011年的叙利亚反政府运动,人民对经济的不满是重要诱因之一。然而,必须指出的是,叙利亚此前面临的经济问题跟世界上大部分发展中国家是相同的,即全球化、环境和气候变暖问题带来的发展压力,单从经济角度不能解释叙利亚遭遇的灾难。其他方面的影响更大,包括政府的高压政策、宗教和种族冲突、2003年美国入侵伊拉克后地区极端宗教势力的崛起,以及伊朗为了维护其在黎巴嫩和叙利亚的利益所做出的举措等。尽管如此,在当前国际社会必须尽快采取措施以应对叙利亚危机之际,经济仍是关键性的评估要素。

     

    动乱前的叙利亚经济改革

    【这些改革必然引起系统内既得利益者的反对。而改革还处于初期,其正面效果尚未得到充分体现,也难以赢得民心】

     

    在哈菲兹·阿萨德统治叙利亚的前30年,经济政策并不是重点。20世纪70~80年代,为了在镇压穆兄会时谋得支持,叙利亚政府对城市中的逊尼派商业阶层做出让步。1991年为应对外汇危机而颁布的《第10投资法案》(Investment Law 10)中,进一步在商业领域进行了有限的开放。此外,部分叙利亚安全官员和商界组成了一个特权阶层,秘密从事走私活动,这也成为经济的组成部分。

    2000巴沙尔·阿萨德担任总统后,叙利亚开始了谨慎的经济自由化改革,主要目的是为了参与地中海国家从欧盟获取金融和技术援助的“巴塞罗那进程”(Barcelona Process)。在那之前,叙利亚保持着政府高度控制的经济模式,没有私人银行、资本市场和电信运营商。巴沙尔上台后的第一个10年,这些差距得到弥补。

    2005年左右,通过与黎巴嫩、约旦等国银行建立合资企业的方式,叙利亚的私人银行业发展起来,到2011年占据该国银行业总资产(约合400亿美元)的27%。电信行业从2002年开始通过建设经营转让BOT)的模式发展。承包商主要有两家:一为Syriatel,叙方控制人为巴沙尔的表兄弟拉米·马赫鲁夫(Rami Makhlouf,合资方为埃及Orascom电信公司,但公司成立不久,埃及合资方就遭到驱逐;另一家为Investcom,隶属于黎巴嫩的米卡提集团(Mikati),2006年被南非MTN集团收购。资本市场方面,2009年,大马士革证券交易所(DSE)开业,上市公司的数量从当年年底的1000家左右上升到2010年的1700家。

    叙利亚的经济市场化改革有一个饱受批评的方面,就是削减能源补贴,推动这项改革的是当时的副总理阿卜杜拉·达尔达里(Abdullah al-Dardari)。能源改革导致弱势群体的能源消费负担加重,也撼动了特权阶层的利益——他们长期将享有补贴的低价叙利亚石油走私到能源价格较高的黎巴嫩、土耳其、约旦等国。

    1991年投资法案减免关税的条款,催生出一大批汽车进口公司。但由于融资困难,这些企业的规模一直较小。巴沙尔的经济改革刺激了资本市场的大幅增长,医药、食品加工和纺织成为新的投资热点,伊拉克成为叙利亚最大的单一国家出口市场(仅次于作为整体统计的欧盟)。2007年,叙利亚与土耳其签订自由贸易协定,两国经济和政治关系迅猛发展。许多土耳其公司在叙利亚开设工厂,将生产工作外包给当地人,产品运回土耳其。2011年叙利亚冲突爆发后,这种情况发生了逆转,现在许多原本位于叙利亚的工厂搬到了土耳其,在那里生产并将产品销售回叙利亚。

    叙利亚经济的逐步开放造就了一个新的商业阶层,其中大部分建立在裙带关系基础上。典型例子就是拉米·马赫鲁夫,除了电信公司Syriatel以及大马士革机场等地的免税店特许经营权外,马赫鲁夫最大的生意是2006年创立的Cham Holding公司,有70余名叙利亚商界精英入股了这家由马赫鲁夫控股的注册资本为3.5亿美元的投资公司。据描述,该公司将为叙利亚企业扩大投资铺平道路。实际上,这家公司正是马赫鲁夫利用政治特权建立商业帝国的途径。2011年叙利亚爆发内战以来,马赫鲁夫和该公司的许多高管都被欧盟列入制裁名单。在重建叙利亚经济的过程中,这些阿萨德政权的商界精英将带来很多难以预测的问题。

    对阿萨德政权的反抗运动是由德拉市(Deraa的学生抗议引发的,该导火索背后有一定的经济原因。在该地区,马赫鲁夫旗下企业的土地征用纠纷由来已久。与此同时,市场化经济改革本意是通过现代化的税收制度、鼓励私人投资、创造就业和促进财富再分配以实现可持续发展。这些改革必然引起系统内既得利益者的反对。而改革还处于初期,其正面效果尚未得到充分体现,也难以赢得民心。

    内乱爆发前,叙利亚的经济状况并不差,GDP年均增长率为5%左右,失业率略高于8%,通胀大体可控(除2008年受干旱和全球物价上涨的影响,通胀高企,失业率超过了10%)。但在东部和北部的农村地区,由于持续干旱,经济始终未从2008年的困境中恢复过来,加之城市商业精英的崛起,导致2011年之前的几年内,叙利亚社会的贫富差距不断扩大。

     

    内战对叙利亚经济的影响

    【内乱给叙利亚造成的经济损失或达到2010年GDP的229%】

    内乱导致叙利亚缺乏准确的经济数据,外界主要依赖该国政府和央行公布的某些数据、联合国粮农组织提供的数据,以及邻国——特别是土耳其的外贸数据来对叙利亚当前的经济状况做出评估。根据非政府组织“叙利亚政策研究中心”(Syrian Center for Policy Research)的计算,2012年和2013年叙利亚经济衰退的程度最为严重。与此同时,该组织还通过数学模型计算了如果叙利亚未发生内乱,而是按照既定的改革路线持续下去,其经济可能的增长情况,认为内乱给叙利亚造成的经济损失已经达到2010GDP229%

    衰退最严重的行业是开采业(含石油开采),4年内估计萎缩了94%;制造和建筑业衰退了约70%;农业和公共服务业占GDP的比重从2010年的30%上升到2014年的46%,但其绝对值依然衰退了超过40%

    根据“叙利亚政策研究中心”估计,叙利亚人口从2010年的2090万人下降到2014年年底的1770万人。按照战乱前的人口增长趋势,2014年人口本应为2300万人。照此计算,因内战造成的人口减少比例为23%,其中约25万人死亡,其余人成为难民逃往其他国家。

     

    1.农业

    2011年内战开始前,农业占叙利亚GDP1/5。在此之前,该国农业已经遭到干旱的破坏。200130%的劳动人口(包括55%的女性)受雇于农业部门,2010年这一比例仅为13.2%

    2008年,叙利亚遭受严重旱灾,小麦产量下降到210万吨(此前年均约500万吨)。2011年,叙利亚的降雨量充沛,但由于内战影响,小麦产量仅恢复到385万吨。此后3年继续下降,到2014年仅不足200万吨。

    叙利亚大部分谷物生长于北部省份,那里大多已经脱离政府控制,迫使叙利亚从粮食出口国变成了进口国。2014年该国进口了150万吨小麦、40万吨玉米和20万吨大麦,花费部分由世界粮食计划署资助,其余来自伊朗和俄罗斯的贷款。

    叙利亚的其他经济作物包括橄榄油和棉花。2014年橄榄油产量比内战前折半,为45万吨。棉花产量为16.9万吨,而2006~2010年年均为60万吨。这些作物的种植基础仍在,一旦内战停止,叙利亚将在橄榄油及棉花加工生产领域拥有广阔前景。

     

    2.石油行业

    跟地区其他国家相比,叙利亚的石油出口规模仅为中等。2010年,叙利亚出口了价值55亿美元的原油,同时花费30亿美元进口石油制成品。原油出口收入中很大一部分被跨国开采公司——如壳牌和道达尔等瓜分,成品油进口支出也因为某些产品——主要为柴油的特别补贴而更加昂贵。权贵阶层购买本国享有补贴的石油制成品,走私到周边的土耳其、约旦等国销售,也成为叙利亚石油产业链的一部分。2005~2010年,石油收入约占叙利亚政府年度预算的20%。从2008年开始,政府致力于改革成品油补贴机制,限制补贴并提高零售价格。

    2010年,叙利亚的原油产量为38.5万桶/日,其中15万桶用于出口,剩下的由本国工厂炼化。国有的叙利亚石油公司(Syrian Petroleum Company)日产量19.5万桶;壳牌旗下公司日产量9.2万桶(21世纪初期曾达到60万桶,但后来产量逐渐枯竭);道达尔旗下公司日产量2.1万桶;此外还有英国Gulfsands公司、中国的中石化和中石油等在叙利亚从事原油开采,日产量约5.6万桶。

    20119月,欧盟开始对叙利亚实施石油禁运制裁。2012年制裁范围扩大,包括原油开采设备等一系列物资也被禁运。此前叙利亚原油主要出口到德国和意大利,制裁实施后,难以找到新的买家,外国石油公司逐渐撤出。2012年,叙利亚的石油日产量下降到16.4万桶;2013年下降到3万桶;到2014年仅剩1万桶(这些数字不包括脱离政府控制的地区)。

    2012年的战斗中,叙利亚政府军意识到必须优先保护他们最需要的那部分能源。由于该国人口稠密地区主要使用天然气发电,政府军开始集中力量保护天然气田,而放弃了一些油田,包括东部的Deir el-ZorRaqqa两个省份。这些省份原本就与政府不合,当地人认为自己没有从石油资源中获益。叙利亚东部严重缺乏炼油厂和配套产业,尽管政府早在几十年前就开始谈论在当地设厂,但那更多是政治姿态,始终没有付诸行动。政府军撤出后,叙利亚东北部出现了一种全新的石油经济。当地人接管了油田,并跟反政府武装谈判,由后者负责运输原油到邻近国家进行贸易或炼化。叛军和当地军阀组成联盟,使用土耳其出产的管道、油罐等建造起简易的原油冶炼厂。

    此类不受政府管辖的石油经济规模难以准确衡量。“库尔德人民保卫军”(PYD)领导下的库尔德自治政权拥有Hasakeh省内的大油田,其首脑宣称鉴于输油管线被战火切断,油田已经不再运作。但有迹象表明这些油田仍在生产并出口到伊拉克。《华尔街日报》驻当地记者认为库尔德人控制的油田日产量约4万桶。这些原油通过当地的临时工厂炼化成汽油和柴油,一名当地人声称“土法炼油效率并不差,平均8桶原油即可产出6桶成品油。

    2013年年初,ISIS也开始涉足石油领域。各派别叛军为石油利益争斗不休,当地人跟军阀签订的石油包销协议纷纷被ISIS推翻重写。宣誓效忠ISIS的当地人获得了石油产业的运营权,并按照ISIS规定的价格出售给其规定的贸易商。据估计ISIS势力范围内的石油产量约为5万桶/日,贸易采取管线和油罐车相结合的方式,主要在叙利亚境内销售并出口到土耳其边境。2014年以来,石油收入是ISIS经费的重要来源。

    一些报道指出,叙利亚政府也在从ISIS手中购买石油,对此我们并没有发现充分证据支持。20153月,欧盟宣布对七名叙利亚人实施制裁,其中包括石油商人George Haswani,他被指控代表政府跟ISIS进行石油贸易,Haswani断然否认并打算对欧盟提起诉讼。他对外国媒体表示,欧盟与其盯着叙利亚政府,不如去调查那些跟ISIS做生意的土耳其经销商。

     

    3.天然气和电力

    不论是政府军控制区还是叛军控制区都依赖天然气发电,由于双方军队的保护,加上运输不及石油方便,叙利亚的天然气行业受内战影响较小。多年来叙利亚一直坚持对天然气领域的投资,2010年刚开发了两个中部大型天然气田,将年产量从55亿立方米提高到2011年的87亿立方米,不过,政府军控制区的天然气产量2014年已下降到50亿立方米。2014年下半年及20155ISIS发动了几次针对天然气田的攻击,造成了一定的破坏。

    根据官方数据,叙利亚发电量在2011年达到峰值,为4.9GWh(十亿瓦时,即百万度),2012年下降12.5%4.2GWh2013年大幅下降30%2.99GWh。尽管天然气田得到保护,发电站却容易被叛军攻占。早在2013年,ISIS控制的发电站就已经占到叙利亚总发电能力的9.2%

     

    4.汇率和通胀

    汇率是叙利亚内战爆发以来能够从官方渠道获得的有限数据之一,央行坚持每日公布叙利亚磅兑其他货币的汇率。官方汇率分为两种:央行汇率——即其他银行与央行进行外币结算时使用的汇率,以及公司兑换外币时的汇率。官方渠道外,叙利亚与邻国——主要是黎巴嫩之间存在着一个发展了数十年的外币黑市。20155月,央行汇率为1美元兑换220叙利亚磅,公司汇率为1美元兑换260叙利亚磅,黑市汇率与之的差距大概在5~10%之间,在2013年的一段时期,黑市美元价格甚至低于官方价格,这是因为叙利亚政府在黑市美元汇率暴涨后迅速采取行动,大幅增加外汇兑换额度,官方汇率几乎与黑市保持同步。

    2011年,本币官方汇率下跌10%,黑市汇率下跌20%2012年,两者共同下跌了25%2013年官方汇率下跌46%,黑市汇率下跌40%2014年官方汇率下跌18%,黑市汇率下跌27%20113月至20156月,官方汇率共下跌78%,黑市汇率共下跌83%。叙利亚央行的外汇储备来自2013年与伊朗签订的信贷协议,2015年上半年,市场担心这笔贷款即将耗尽,引发了汇率的新一轮波动。

    另一个叙利亚政府定期公布的经济数据是消费者价格指数(CPI),中央统计局每隔3个月发布一次,对应5~6个月前的经济指标。食品价格占比最大,约为40%。在美元黑市汇率暴涨的20137月和8月,通胀率亦达到历史高位120%,随后在伊朗援助的消息下得到缓和。通胀率年均值从2011年的4.2%上升到2012年的37%2013年为88%2014年的前11个月为36.8%。但2014年下半年开始,通胀率迅速下降,20148月在内战爆发后首次下降到个位数9.7%。然而,到了2015年再度上升,1月达到23.7%。总体而言,叙利亚物价处于极度不稳定状态,且地区差异明显。在阿勒颇(Aleppo)、拉卡(Raqqa)等ISIS活动频繁地区,通胀率高达300%以上。

    5.外贸

    内战从根本上改变了叙利亚的贸易结构。2006~2010年,该国年均出口额为120亿美元。现在,由于农业、制造业和石油产业遭受破坏,叙利亚的对外出口大幅缩水,2012年为21亿美元,2013年缩减到12亿美元。化肥、牲畜、水果蔬菜和乳制品是2014年叙利亚的主要出口商品。

    受欧盟制裁影响,叙利亚的进口结构发生了巨大变化。制裁之前,该国进口商品大部分来自欧盟,现在不得不转向其他国家。2014年,叙利亚进口总额约74亿美元,主要来源于土耳其(10%)、中国(8%)、俄罗斯(高于6%)、乌克兰(高于6%)等多个国家。来自伊朗的进口量名义上只有3亿美元,但官方统计并没有把武器算在内。

     

    6.银行、公司和资本市场

    2011年内战爆发时,叙利亚的私人银行和资本市场刚刚开始发展。2010年,14家私人银行一度成为金融体系的重要部分,占叙利亚银行业总资产的27%。这些银行主要向私营企业提供融资,并吸纳了大量的外汇存款。4年内战给这些银行造成了大量坏账,但由于稳定的存款基础和外汇储备,它们仍在维持运营。由于叙利亚磅贬值,拥有大量外汇存款的私人银行占叙利亚银行业的比重得以提升,现在已经达到1/3左右。但以美元计算,这些银行的资产已经从2010年年底的1380亿美元缩减到现在的51亿美元。

    两家电信公司SyriatelMTN(叙利亚分公司)仍在运营,根据财报,两家公司2014年的总收入为1250亿叙利亚磅(按照当年年底汇率为6900万美元)。按照BOT合同,这笔收入的一半需上交政府。两家公司各拥有600万和580万用户。2015年年初,两家公司宣布已经跟政府达成协议,BOT模式将被转变为特许经营。

    大马士革交易所也在运营,但成交量萧条,2014年流通股总额仅1800万美元,上市公司总市值为8000亿美元,其中80%为银行持有。

     

    国家分裂将是叙利亚经济的最大变数

    【经济的恶化将加剧阿萨德政府的危机,政治动荡也会进一步摧毁经济】

     

    尽管遭受长达四年的屠杀和破坏,叙利亚的经济和行政体系还在运转。阿萨德政权或许只能控制叙利亚一半国土,但在大部分地区,政府机构都或多或少存在。叙利亚磅仍然是全国范围内广泛流通的货币。基础设施也大多在国家层面上运作。然而,这个体系正处于危机边缘。ISIS已经在拉卡省建立起独立的行政和金融机构,库尔德人也在北部和东北部取得了某种程度的自治,其政治和社会模式与ISIS截然不同。随着这些反政府武装的行政机构逐渐发挥作用,中央政府的经济影响力将被稀释。对于这种可能后果,联合国及其他在叙利亚从事救援活动的非政府组织应做好准备。

    国家的经济结构是一方面,阿萨德政权的军事和政治地位是另一方面,这两方面结合起来决定着叙利亚经济的未来。2014年,政府军在霍姆斯和大马士革等地区取得了军事进展,经济局面也随之得到改善。GDP下滑速度放缓、通胀降低、货币贬值缓解、出口也有所增加。然而,2015年上半年,军事和经济前线都发出了危险信号,反政府武装控制的区域越来越大,叙利亚磅贬值随之加剧。此前政府所依赖的来自伊朗的石油和金钱援助,也将伴随越来越多的政治和经济条件。经济的恶化将加剧阿萨德政府的危机,政治动荡也会进一步摧毁经济。无论哪种情况发生,叙利亚都将面临严峻考验。(吴菲菲/编译)

     

  • 作者: 威廉·戛尔森&伊琳·卡马克(美国布鲁金斯学会高级研究员) [‹‹摘要阅读] [新窗口阅读››]

    当全球最大资产管理公司的董事长开始对大型上市公司的行为提出质疑,我们可以得出推论——股市出问题了。

    这正是贝莱德(BlackRock)董事长劳伦斯·芬克(Laurence D. Fink所做的,他给财富500强公司的董事长们写了一封公开信,批评他们的短视行为。“现在的情况让我们十分忧虑,”他表示,“金融危机后,许多公司停止为自身未来的发展进行投资,而是通过削减财务支出、甚至增加负债的方式来扩大分红和进行股票回购。基于错误的原因、以投资为代价的高额分红将伤害公司的长期可持续性盈利能力。”

    上市公司的短视行为可以从两个方面伤害美国经济。首先,美国的劳动人口正在大幅下降,经济增长只能依赖劳动生产率的提高,其中关键就是要提高劳动力的人均资本投入,如果无法做到这一点,将导致经济增速放缓;其次,正如许多公司管理者宣称,他们不愿做长期投资,因为看不到产品需求增加的趋势,事实上,消费需求很大程度上来源于工资增长,如果企业不给员工涨工资,需求增长的前景必然是黯淡的。

    除了担心国家前途外,芬克先生也在为自己管理的4.8万亿美元资产担忧。在另一篇文章中他警告道,分红正在榨干美国股市,投资者们“将在未来付出代价”,因为上市公司不重视对未来的投资,将导致长期盈利能力枯竭。这种现象并非个人贪欲或“坏思想”所导致,而是源自反常的激励机制。“即便最无私的公司董事长也难以对抗这种趋势。”以季度为时间单位的财报压力迫使上市公司高管必须如此行事,否则就将丢掉工作。而这种压力来自于股市投资者,按照芬克的描绘,他们是这样一群人——“不是公司所有者,而是租客,只要口袋里有了盈利就立刻卖出”。

    很多人认为芬克的警告是危言耸听——例如著名“维权投资者”卡尔·伊坎(Carl Icahn,但严谨的科学研究可以得出类似的结论——芬克是对的。英国央行的两名经济学家安德鲁·霍尔丹(Andrew Haldane和理查德·戴维斯(Richard Davies对短线交易进行了实证研究,发现从历史来看,投资者的耐心和经济景气程度的确存在这种相关。而且目前美英两国投资者的耐心都在下降,市场波动性增加,投资者过度追求短期回报,并出现了金融领域的格勒善法则现象(Gresham’s law in finance:长线持股者在较长的时期内处于劣势,迫使他们也开始转向短线投资。

    公共管理者发现,短视行为已经从金融界扩展到社会的方方面面。当下的消费行为得到鼓励,而长期的公共投资项目则举步维艰。父母们或许可以为孩子付出一切,却不愿意为整个社会的未来做出哪怕轻微的牺牲。我们的社会陷入了集体性短视,在相当长的时间里,这种现象会越来越糟。

    我们必须设法改变,而这种改变应该从金融领域开始。正如麦肯锡董事长多米尼克·巴顿(Dominic Barton所说:要推翻短线投资的统治,必须从提供资金的那些人入手。我们需要更多的沃伦·巴菲特(Warren Buffett),而卡尔·伊坎那种投资者越少越好。投资者都希望从股市获得丰厚的回报,这无可厚非,一个充满活力的股票市场也我们希望看到的。但是,不应让推动股票短期内大幅上涨变成一种有意的“标准操作程序”。我们无法通过改变投资文化来实现这个目标,只能改革法律和规则,以重塑上市公司和投资者的行为。

     美国经济面临的危险

    【小布什和奥巴马当政时期开始工作的年轻人,其年收入增速则明显下滑】

    美国经济年增长率已经连续10年无法达到3%2007~2009年的金融危机以来,连2.5%都未曾实现。位于收入金字塔最上层的那部分人享受了增长带来的大部分好处,剩下的人则要承受个人收入的停滞或下降。这种趋势将毁灭美国广大中产阶级的活力与乐观精神。

    总体而言,美国经济的困境可以概括为五个方面:

    1.收入差距扩大;

    2.中产阶级萎缩;

    3.生产率与劳动报酬之间的差距扩大;

    4.企业投资减少;

    5.经济的过度金融化。

    美国的收入差距是从20世纪70年代开始缓慢扩大的,到80年代差距拉大的速度加快,8090年代,由于金融监管的放松,美国的非金融类公司也纷纷启动投资战略。与之同步发生的是收入差距的拉大和中产阶级规模的萎缩,1979年,超过一半的美国劳动人口收入属于中产,2012年,这个比例降低至45%

    21世纪的前15年,美国中产阶级经历了一段困难生活。经济学家罗伯特·夏皮罗(Rob Shapiro通过人口普查数据发现,在里根和克林顿当政期间进入职场的人们,其年收入增速符合大众预期,而小布什和奥巴马当政时期开始工作的年轻人,其年收入增速则明显下滑。从图2可以看出,20世纪6070年代,劳动生产率与报酬的增速基本保持一致,21世纪以后,实际工资的增长远远落后于劳动生产率的增长。

    另一个让人不安的趋势是投资率的下滑,根据美国经济分析局(BEA)的数据,美国私营企业非住房类固定投资的比例在20世纪70年代末期为15%左右,目前只有12.7%左右。与之同步发生的是美国经济的金融化,如图3所示,金融部门占GDP的比重已经上升到前所未有的程度。

    经济疲弱源于股市之

    【美国经济出现了四种病症,导致上市公司管理者和股东重视短期利益甚于长期发展,进而牺牲了对劳动力和技术创新的投资】

    21世纪美国经济的增速放缓和劳动力收入下降存在很多解释,最广为人知的是全球化和信息技术革命导致传统制造业岗位的消失,最近几年,传统服务业也受到了类似冲击。其他解释还包括各种贸易协定的签署和工会的力量变化等。

    本文无意对上述理论做出评判,只想给出另一种解释。我们认为,美国经济出现了四种病症,导致上市公司管理者和股东重视短期利益甚于长期发展,进而牺牲了对劳动力和技术创新的投资,这四种病症是:股票回购和分红比例的增加;公司高管的非工资报酬过高;季度财报压力;“维权投资者”的崛起。

    并不是某个特定的人或群体导致了病症,这些问题是过去几十年里逐渐形成的。然而,一些观念一旦被公司广泛接受,就会产生强大的影响力,进而造就一个短视的宏观经济系统。

    1. 股票回购和分红比例的增加

    过去30年里,美国上市公司用于回购股份的开销不断增加。1981年以后始终位列标普500成分股的公司有248家。1981年,这些公司用于回购股票的花费占净收入的2%1984~199310年,回购股票占净收入的比例总共为25%1994~2003年这10年为37%;而2004年至2013年,回购占净收入比例高达47%

    回购是上市公司回馈投资者的方式之一,另一种更广为人知的方式是分红,其中包括常规分红和特殊分红。所有这些回馈投资者的方式,目前几乎耗尽了美国上市公司的全部收入。

    针对2004~2013年始终位列标普500成分股的454家公司,经济学家拉佐尼克(William Lazonick进行了一项研究,发现股票回购花费占据这些公司净收入的51%,分红占35%。以1998年至今的时间段来衡量,除去2001年和2008年这两个衰退年份之后,股票回购和分红共耗费了所有上市公司净收入的85%左右,仅有14%的净收入用于投资和提高员工报酬。

    2004~2013年间,很多知名公司在股票回购和分红上的投入甚至超过了净收入,包括IBM、微软、思科、英特尔、惠普、辉瑞、百事和宝洁等。单单股票回购一项,IBM就花费了净收入的92%,思科是103%,惠普是148%

    人们可能认为,这种情况不会持续很久,但事实是,上市公司现在及可预见的未来依然如故。2014年,美国上市公司的分红达3500亿美元,股票回购开销为5530亿美元,加起来相当于净收入的95%。据预测2015年这项开销将继续增加——超过1万亿美元,包括4000亿美元的分红和6040亿美元的回购。20154月,美国上市公司宣布的股票回购计划创下历史最高单月记录,达到1410亿美元。

    当然,美国是个巨大的经济体,并非完全由上市公司组成,但上述数字依然不容忽视。在过去十年里,美国上市公司在股票回购了花了6.9万亿美元,同一阶段美国GDP的总和是147万亿美元,股票回购占GDP的比例达到4.7%

    2. 公司高管的非工资报酬过高

    20世纪70年代,哈佛大学教授詹森(Michael Jensen和罗切斯特大学教授麦克林(William Meckling对当时的股票市场提出批评,认为美国经济的委托代理(principal agent存在问题,他们提出,使公司管理者利益和股东利益保持一致的最好方法,就是赋予管理者一定的股权。在那以后,用股票和期权取代高级管理者工资的理念开始盛行。1993年,美国进行税法改革,规定企业高管的工资上限为10万美元,超出的部分需以其工作结果为基础,从而令高管的非工资报酬成为普遍做法。

    这样做的结果是高管收入的飞速上升,50年前,美国上市公司CEO的收入中位数(进行通货膨胀调整换算成2011年美元后)为100万美元;2011年,他们的收入中位数达到900万美元,其中70%是股票和期权。

    对于那些大型公司,高管收入的增加更为惊人。最近的调查显示,市值超过10亿美元的200家上市公司,其CEO2014年的平均收入达到2260万美元,其中72%——即1620万美元是股票和期权。这种薪酬制度使公司管理层可以毫无限制地给自己增加收入。

    3. 季度财报压力

    第三个病症是季度财报的重要性不断增强,每个季度的盈利都必须满足预期,这种压力严重影响了上市公司的决策。伊利诺斯大学的三名学者(Heitor Almeida, Vyacheslav Fos Mathias Kronlund)研究发现,当上市公司的业绩存在不达预期的风险时,极有可能采取回购的方式推高股价,而基于这种原因进行回购将导致公司减少投资、裁员和削减研发投入。

    季度财报的“暴政”十分强大,乃至高管们甚至公开承认自己愿意牺牲长期利益来实现短期盈利目标。最近的一项针对美国上市公司CEOCFO的调查显示,为防止季度财报不达预期,80%的受访者表示愿意削减研发支出,55%的受访者表示愿意搁置极具前景的研发项目。高管们坦率承认,在实际操作中,为了达到短期盈利目标,他们将拖延维护性项目、减少广告投入,甚至放弃净现值(NPV)为正的项目。麦肯锡公司的问卷调查也显示,63%的高管表示在过去5年里,2年及更短期的财务目标给公司造成的压力正不断加大。

    财务目标的短期化导致上市公司高管的任期越来越短,进一步加剧了决策的短视。2010年《华尔街日报》的调查显示,标普500指数公司的CEO平均任期只有6.6年,显著短于过去,高管任期跟股价呈强烈正相关,一般只有那些股价长期跑赢指数的公司,其CEO任期才有可能超过15年。

     

    4. “维权投资者”的崛起

    他们曾被称为“企业狩猎者”(corporate raiders),现在,他们更多被称作维权投资者activist investor)。他们通过投资重塑企业的行为模式,驱逐他们心目中低效率不称职的公司管理者。现在,维权投资行为主要通过对冲基金来进行。21世纪,对冲基金的规模大幅扩张,2000年全球对冲基金的数量是4800家,2013年已经达到10100家,其管理的资产达到1000亿美元。

    1994年,几乎没有发生投资维权事件;2013年,投资维权事件达到了每年约200起。这些维权行为影响了很多原本十分健康的公司运作,在学术界引发了不小的争议。支持者包括哈佛大学法学院教授卢西恩·拜伯切克(Lucian A. Bebchuk、杜克大学教授Alon Brav以及哥伦比亚大学教授姜纬,他们研究了2000起投资维权事件,认为这种现象在3年和5年的时间区段内对企业的影响是正面的。

    反对者包括专门代表上市公司与维权者打官司的律师Martin Lipton,他指出拜伯切克的研究通过Tobin Q(译者注:即衡量企业的市场价值是否高于其资产的重置成本)来定义企业遭受的影响,而且使用的是平均值,很容易受到极端事件扭曲,如果使用中位数,会发现企业在遭受维权投资者攻击后的第5年,其Tobin Q数值事实上比前4年下降了。换句话说,维权投资者造成了可观的右尾收益(right-tail gains,即少数公司可以获得极大收益),但大部分公司的情况其实恶化了。纽约大学法学院教授科菲(John C. Coffee Jr.持有类似观点,认为许多遭到维权投资者攻击的公司面临类似饥荒的困境,他指出应该鼓励管理者为公司本身负责,而不是对某个投资者负责。

    维权投资者要求他们的投资立刻获得收益,给上市公司造成了沉重的短期压力。很多公司高管开始将股东权益最大化等同于短期回报最大化,另一些高管虽然认为这是错误的,但迫于压力也不得不这样做。对维权投资者的恐惧令上市公司将更多的精力放在短线“市值管理”上,忽视了长期发展。

     “回购牛市恐难持续

    【在拥有真正快速增长的企业之前,金融工具能推动的繁荣是有限度的】

    对于薪酬结构导致的公司高管行为模式改变,学术界开始提出警告。2014年诺贝尔经济学得主让·梯若尔(Jean Tirole及其合作者Roland Benabou撰文指出,以绩效为基础的薪酬结构导致管理者将注意力放在容易量化的短期项目上,而忽视了难以量化的长期任务——例如长期风险评估。经济学家拉佐尼克认为,股票期权为主的薪酬严重依赖公司的EPS(每股收益),刺激了上市公司有意识的股价操纵行为。

    早在10年前,芝加哥大学和密歇根大学的研究者就发现,上市公司经常通过股票回购来抵消收益的潜在稀释,这种行为得到了广泛的接受和许可,但事实上,股票回购并不能给股东带来实际的收益,“只不过是把钱从左口袋转移到右口袋而已”。

    从公司整体资产负债表来看,的确是“左口袋”和“右口袋”的转移。但对于那些持有大量股票的高管而言,这其实是把钱从公司转移到了自己的口袋。当然,其他投资者也能从股价上涨中获益。正如《经济学人》最近的一篇文章指出:“薪酬计划造就了贪污的高管。”通过回购,增发给高管的那部分股票就不会稀释每股收益,从而毫无成本地把钱放进自己的口袋。另外,由于债务利息可以抵税,而现金收益需要交税,公司往往借债来进行股票回购和分红。《经济学人》警告道,如果经济陷入低迷,这些公司将遭到高负债的无情反噬。

    投资家詹姆斯·蒙蒂尔(James Montier)指出,二战后的这些年,企业的大部分投资行为都是靠留存利润来实现的,股票、债券和贷款的作用相对较小。系统性的“回购牛市”扭曲了股票市场应有的作用。股市本来应该为公司提供资金,但根据他的研究,20世纪80年代以来,公司回购的股票价值已经超过了新发行的股票。“股市没有为上市公司提供资金,而是成了炒股者的提款机。” 蒙蒂尔说。

    股东从股票上涨中获得的收益越多,企业用于自身发展的投资就越少。事实正是如此,人力投资方面,尽管无法直接用数据来证明其相关性,股市的上涨跟美国普通劳动者和“顶层1%”收入差距的扩大是同步发生的。

    固定资产投资方面,那些股价节节高升的美国公司还在使用“爷爷辈”的工厂设备,标普指数成分公司的固定资产年限平均达到22年,有些1956年的设备还在使用。部分公司——例如金融和快消行业并不需要多少研发和设备投入,但世界上约一半的上市公司对研发的依赖极大,如果它们为了提高股价而减少研发投入,未来的发展将受到很大影响。

    跟很多人想象的不同,美国的股市繁荣其实抑制了创业。考夫曼基金会的Paul Kedrosky Dane Stangle研究发现,随着金融化程度的提高,美国的人均创业公司在减少,其中部分原因是金融行业扭曲了人才的配置。他们预测,如果美国的金融行业占GDP比重能回到20世纪80年代的水平,那么创业公司的数量将增加2~3个百分点。

    上市公司的回购行为扭曲了经济数据对现实的反映,在过去2年里,标普500指数上涨了2.6%,每股净收益的涨幅却高达6.1%,这在很大程度上是回购后流通股减少所致。2008年以来,进行过大规模回购的公司股价跑赢指数20个百分点。正如巴克莱银行分析师吉林纳(Jonathan Glionna)所说:“这么多上市公司搞回购是有原因的……它能推动股价上涨。”

    然而,这种回购牛市终有散场的一天,正如Mutual Fund Store公司首席投资官克里斯·布法德(Chris Bouffard)所说:“在我们拥有‘真正’快速增长的企业之前,金融工具能推动的繁荣是有限度的。”随着回购和分红耗尽了企业的利润,这个限度可能近在眼前。除非美国的极低利率维持下去,让上市公司能够继续提高负债来“回馈股东”。

     政策建议

    【在最近20年里,美国的经济体制都没有发挥应有的作用。股票回购大幅增加是问题所在,企业高管的股票期权激励制度使这个问题更加严重】

    不论是从整体情况还是公司个体来衡量,在最近20年里,美国的经济体制都没有发挥应有的作用。我们认为,股票回购大幅增加是问题所在,企业高管的股票期权激励制度使这个问题更加严重,对公司投资、劳动者平均工资和企业长期发展战略造成了危险的负面影响。为此,我们提出如下政策建议:

     

    1、废除美国证交会(SEC10-B-18规则及25%豁免制度

    1982年之前,美国证交会并没有对上市公司的回购行为提供安全港safe harbor)保护,为了防止因为内幕交易而被起诉,公司倾向于回避大规模的市场操作。1982年,证交会开始实行新的10-B-18规则,该规则允许公司在二级市场回购股票,上限是该股票此前四周平均单日交易量的25%。即便超过了这个限额,也不会单纯因为这个原因被当作市场操纵行为起诉。

    拉佐尼克参与了这项政策制定时的先导研究,他认为这个规定应该被取消甚至逆转,既然普通股民不能根据非公开的内幕消息进行操作,凭什么公司高管可以这样做?

    这一政策的拥护者声称,这是为了提高企业资金的利用率。然而,实际操作中很少有证据支持这一点,恰恰相反,高盛首席证券策略师David Kostin发现:“公司管理者往往选择在错误的时机入场,2007年,在标普指数猛烈下挫40%之前,上市公司花了1/3的现金回购股票。而2009年市场处于底部时,他们只花了13%的资金回购股票。”尽管从理论上来说,回购股票是上市公司市值落后于自身真实价值时采取的商业策略,但高管们似乎总是搞错时机,这是因为短线股价要求和公司长期发展对回购时机的要求并不一致。

    沃伦·巴菲特曾说:“花1.1美元买一张1美元的现钞,这对长线投资者可不是好主意。”然而关键的问题是,那些操纵“回购牛市”产业链的人并非长线投资者,他们只想赚一笔就跑掉。可悲的是,他们的确成功了。

    2、改革财务披露机制

    上市公司其实并不需要每个季度都对盈利进行精准估计,麦肯锡的研究表明,没能做出准确估计的公司,其股价并不会受到影响。然而,对季度财报的关注及其给高管带来的压力,将导致公司采取短视策略,放弃长期研发投入。因此,著名投资人和学者Robert Pozen建议上市公司停止发布季度盈利预估,专注于更有意义的长期目标。

    大萧条对后世最大的影响之一,就是促成了1933~1934年的证券业立法,这些法律的核心是增强市场透明度,要求上市公司向公众进行信息披露。多年以来,需要披露的内容形成了固定的格式。但正如可持续会计准则委员会(Sustainable Accounting Standards Board SASB)的两名学者Robert EcclesJean Rogers所说:现在的世界跟过去有很大不同,面临人口增长、粮食短缺、气候变化和资源约束等诸多问题,财务数据已经不能反映公司的全貌。因此,两名学者认为,要评价一个公司的真实价值,不仅需要财务信息,也需要其可持续发展能力的相关信息。当然,后者不像财务信息那样一目了然和容易获取,不过SASB正在努力制定相关标准,他们提出的能源强度energy intensity)已经被纳入美国证交会的10-K标准表格。

    3、强化对高管股权薪酬的约束

    1991年,美国证交会做出一项规则改变,使高管获得股票和期权奖励后可以立刻卖出获利。我们认为这项规定应当废除,激励性质的股票必须有一定的锁定期。

    除此之外,股权在薪酬中的使用也应该被限制,应由公司的长期发展而非短期业绩也决定报酬的多少。Robert Pozen提出,激励性股票应该在公司实现长期发展后才可以兑现,也就是说,应强制高管持有股票数年,甚至直到退休。

    4、相关的税制改革

    一些税法专家认为,普通所得税和资本利得税的差别应该被取消。这或许是一个明智的提议,可惜没能推行下去。我们应该重建构建资本利得税结构,以鼓励长期持股。例如,贝莱德董事长芬克提议,必须持股满3年,才能将卖出的收益算作资本利得税,对于持股不满6个月就卖出的交易,需缴纳比普通所得税更高的税款。芬克还提议,为了鼓励那些最有耐心的投资者,持股相当长时间——例如10年以上的投资者,资本利得税可以降到零。

    当然,这些提议必须在税制改革的大背景下进行审视。但需要承认一个事实:美国目前的税制几乎没有对短线交易做任何限制。税制改革如果能与高管薪酬制度改革结合起来,将得到更好的效果。通过这些改革,可以帮助企业高管将注意力从股价的短期波动转移到长期增长上来,解放那些本该用在员工收入、设备更新和研发上的资金,劳动者的收入提高后,就可以给企业创造更多利润,股东的收益也随之增加,进而实现一个良性循环。

     “无用的股市

    如果事实证明这些私有公司的表现普遍好于上市公司,那么股市在美国经济中的作用就令人怀疑了

    上市公司的传统职能之一就是利用自身经验和信息进行投资,从理论上来说,行业内公司的投资能力应该比那些购买股票的普通投资者更专业。然而,随着股东利益最大化主导了美国企业界,上市公司从股市失去的比得到的更多。或许很多人会问,为什么这样的股票市场还能运营下去?

    当我们比较上市公司与非上市公司的表现时,更加重了这个疑虑。最近三位商学院教授研究发现,跟私有企业相比,上市公司对外投资的行为更少,并且对投资环境的变化漫不经心。在那些股票价格受当季营收影响巨大的周期性行业,这种现象尤为严重。研究者们认为,这是因为短期股价压力干扰了上市公司的投资决策。

    跟私有公司相比,上市公司的高管倾向于从公司攫取更多的个人利益。把公司类别和高管的个人性格作为控制变量排除在外后,这种上市公司的“薪酬溢价”依然很大。如果拿家族企业跟上市公司做对比,高管的薪酬差距更加明显。另一项研究表明,家族企业在经济上升期的表现并不优于上市公司,但在经济衰退期,家族企业的运营状况要好得多。总体而言,穿越经济的牛熊周期后,家族企业的生存能力远远好于上市公司,在学者们调查的任何一个国家都是如此。研究者写道:“家族企业往往以10~20年为周期进行投资,并且管理者更关注公司的弱点并加以改进,而上市公司管理者则只愿意展现企业最出色的一面。”

    说“股市快开不下去了”或许有些危言耸听,但自1997年达到高峰以来,美国上市公司的数量已经减少了超过一半。营收超过10亿美元的美国公司中,有1/3是家族企业。在法国和德国,这个比例为40%。在印度和东南亚,这个比例高达50%以上。如果事实证明这些私有公司的表现普遍好于上市公司,那么股市在美国经济中的作用就令人怀疑了。

    我们并非呼吁关掉股市,但应该促使上市公司像私有公司那样,更注重长期投资、留住普通雇员、实现有机增长,并且基于长期业绩而不是季度盈利来向高管提供合理的报酬。要实现这种改变,我们需要对影响上市公司决策的各种因素进行系统性变革。减少股票回购、遏制短线炒作,将是我们走上正确道路的第一步。(刘美/编译)

     

     

  • 作者: 汉斯·希尔佩特、古德·瓦克尔(SWP研究员) [‹‹摘要阅读] [新窗口阅读››]

    2012~2013年上任的这届领导班子带领下,中国的外交和经济政策体现出极大的活跃度,此种改变将对亚洲乃至世界的政治经济版图产生深远影响。亚洲基础设施投资银行(Asian Infrastructure Investment Bank)等机构的成立被美国视作威胁,华盛顿反对北京的计划,认为新建立的机构将挑战现存的西方主导的国际金融体系。对此中国回应称,这些新机构是对现存体系的重要补充。许多欧洲国家背弃了美国的立场,选择成为亚投行创始成员国。中国的“一带一路”构想将横跨欧亚大陆和海洋,必然需要欧洲方面进行配合。在这种情况下,欧洲有必要从政治和经济等多个维度对中国的这些举措进行讨论和评估。

     中国的新举措

    20147月,在巴西福塔莱萨举行的金砖国家第六次峰会上,五个成员国——巴西、俄罗斯、印度、中国和南非共同宣布将成立金砖国家发展银行(New Development Bank),以1千亿美元作为初始资金。五国同时签订了1千亿美元的应急储备协议(Contingent Reservation Arrangement),这项货币互换协议将减少五国对国际货币基金组织(IMF)以及美元的依赖。

    大概在此前一年,20139月,习近平主席访问中亚时提出了“新丝绸之路经济带”的想法,紧接着一个月后又在出访东南亚时加上了“海上丝绸之路”的构想。这些设想的目标就是通过海陆两个渠道与周边国家发展政治与贸易联系,并将这种联系扩展到西亚、欧洲和非洲。比起20世纪90年代中国领导层的类似设想,目前的计划涵盖的地域要广泛得多。北京设立了400亿美元作为“丝绸之路基金”,并将这个项目简称为“一带一路”。

    201310月,习近平参加在印度尼西亚巴里举办的亚太经贸组织(APEC)中宣布成立另一个发展银行,即亚洲基础设施投资银行,专门用于投资相关国家的基础设施项目。亚投行是1966年成立的亚洲发展银行(ADB)的补充,初始资金将为1千亿美元,中国出资一半。

    除了这两个发展银行外,中国还在经济和基础设施资助方面签订了许多双边协议。包括非洲(50亿美元),拉丁美洲(350亿美元),中欧和东欧(100亿美元),委内瑞拉(200亿美元),中国西部邻居巴基斯坦(460亿美元)。习近平主席在今年4月访问巴基斯坦时,表示将建设一条直通印度洋的交通走廊,以便进一步发展两国经贸关系。

    贸易政策是中国经济外交的基础手段。201411月在北京举办的APEC峰会上,习近平主席提出了建立亚太自由贸易区的设想。在那次会议之前,中国已经跟澳大利亚和韩国进行了双边贸易谈判。在最近几年里,中国还跟东南亚国家、巴基斯坦、新西兰、智利、秘鲁、哥斯达黎加、瑞典和冰岛等多个国家进行类似的贸易谈判。目前,中国贸易政策的首要目标是发展区域全面经济伙伴关系(the Regional Comprehensive Economic Partnership),即巩固和协调跟6个东南亚国家现存的双边自由贸易协定。

    除此之外,中国还通过组织国际会议来改变其在地缘政治中的角色。比如在去年5月举办的亚信会议(CICA),该会议是哈萨克斯坦总统纳扎尔巴耶夫于1992年提出的,成员国的范畴十分广泛。会上习近平强调亚洲应当为自身安全负起责任(意思是不需要美国的参与),这一言论引起了西方媒体的争论。

    总而言之,中国新一代领导人正在采取积极的外交政策,主动改变外部环境,而不是简单对突发事件做出反应。经济外交成为其核心手段,中国对邻国的定义也在扩张,包含了拥有共同利益、目标和责任的国家,即习近平所说的打造命运共同体

     中国的动机与利益

    通过以上措施,中国清晰地表达了承担更大国际和地区责任的意愿。这正是西方国家希望中国做的,只不过北京采取了符合自身利益的独特方式。

    中国采取这些举措的背景是IMF、世界银行和亚洲发展银行的改革受挫。这些现存国际金融组织试图通过改革来兼顾OECD以外国家的利益,但遭到了美国等的阻挠。例如2010年,由于美国国会的反对,IMF试图提升发展中国家投票权的努力以失败告终,所有金砖国家在该组织只有11%的投票权,中国只有3.81%。在亚洲发展银行,美国和日本也竭尽全力阻止类似的投票权和份额改革。如果美国主导的两个自由贸易协定——TTIP跨大西洋贸易与投资伙伴协议)和TPP跨太平洋伙伴关系协议)成为现实,中国将被排除在世界主要贸易组织之外,尤其是TPP,北京将之视为美国在亚洲地区孤立中国的手段。因此,金砖银行和亚投行的成立,也可以被解释为中国对上述事件的回应。与美国主导的组织相比,亚投行不对成员国做任何预设限制,例如包括了全部10个东盟国家,而TPP目前的谈判则分裂了东盟,只包括文莱、新加坡、马来西亚和越南。

    亚投行和“一带一路”举措可以改善中国近几年被领土(领海)争端影响的周边形象,中国也希望这种多边框架有助于促进其他国家对中国承包基建项目的接受程度,在缅甸、吉尔吉斯斯坦和斯里兰卡,都出现了对中国施工方的许多批评。

    中国国内经济也可以从中受益,该国经济刚刚步入年增长率7%左右的新常态,许多省份都在积极寻找参与一带一路项目的机会。中国自身房地产行业的蓬勃发展,培养了一批颇具竞争力的基建类公司,它们能够提供低廉的价格、可接受的质量和丰富的建设经验。

    最后,“一带一路”符合中国正在推进的货币和金融战略。对于中国而言,将美元储备用于海外工程建设,跟之前购买美国国债相比,显然是更具政治和经济效益的选择。与此同时,海外基础建设项目的推行,也可以促进中国货币——人民币在国际商品和服务贸易中的使用。从中期来看,人民币很可能将获得投资层面的吸引力。亚投行可以极大地促进国际货币体系的多边化,帮助中国从美国主导的布雷顿森林体系机构(世界银行和IMF)中独立出来。 

     现实性检验

    从目前来看,“一带一路”战略主要指的就是在亚欧各国之间拓展交通、能源走廊、网络连接、新型联系等。其实此类合作在中国巴基斯坦以及孟加拉中国印度缅甸经济走廊中已经成为现实,其中大部分是中国和其他国家的双边合作。虽然“丝路基金”已经成立,但“一带一路”的具体实施方案依然是模糊的。

    部分国家和地区的安全局势或将成为重大障碍。例如,中巴经济走廊的建设就不得不改道以绕开一些混乱地区,而绕开的那些地区恰恰是最需要加强基础设施建设的,中国领导人说发展带来稳定,从这个例子中可以看出发展也需要最基本的稳定作为前提。

    中国主导成立的几个新金融机构也需要通过现实性检验。诸如透明性、雇员政策、援助条件、环境标准等,外界提出的大量问题还没有得到回答。从西方国家对外基础建设援助的历史经验来看,资金并不是最重要的问题,无数纸面上看起来很好的项目在实践中夭折,提示人们如果受援国缺乏良好的管理机构,项目就很难遵守计划中的预算和时间表。中国想必早已知道,它自身的建设经验不能简单移植到其他国家。

    201410月,21个亚投行的意向创始会员国(孟加拉国,文莱,柬埔寨,中国,印度,哈萨克斯坦,科威特, 老挝,马来西亚,蒙古,缅甸,尼泊尔,阿曼,巴基斯坦,菲律宾,卡塔尔,新加坡,斯里兰卡,泰国,乌兹别克斯坦,越南)在北京签署了关于这个银行的谅解备忘录。从那时起,亚投行的建立就被美国视为对西方主导机构的主要威胁和对美国传统权威的挑战。美国不但拒绝加入,还从旁干扰,阻止其盟友国的加入,并利用环境、人权等话题对亚投行展开质疑。

    一开始,华盛顿的意见得到了尊重,日本、韩国和澳大利亚都对亚投行持负面或谨慎态度。在接下来的几个月里,韩国、澳大利亚以及许多美国的盟友都赶在20153月底截止日前宣布加入亚投行,唯有日本固守初衷。中国也对欧洲进行了动员,英国成为第一个申请加入亚投行创始成员国的欧洲国家,法国、意大利、德国尾随起来。除此之外,其他欧盟成员国丹麦、芬兰、卢森堡、马耳他、荷兰、葡萄牙、波兰、西班牙、瑞典,以及非欧盟国的冰岛、挪威和瑞士也先后宣布加入。

     欧洲的对策

    中国发起成立这些国际金融机构是否旨在挑战二战后形成的国际秩序,并试图用自己主导的体系取而代之?或者这些只不过是履行其“负责任的利益所有者”的职责(正如西方国家要求它做的那样)?这个问题即便在美国国内也存在很多争论,一些智库认为,中国的做法只是一种温和改革,并非对西方的挑战,而美国政府的敌意导致其失去了参与这场变革的机会。

    客观上来看,金砖银行和亚投行对于巩固发展中国家的基础建设和经济发展至关重要。根据亚洲发展银行的预测,2010年至2020年期间,亚洲在基础建设领域需要8.29万亿美元的总资金投入。根据世界银行预测,发展中国家基础建设需求将会占GDP7%,也就是每年需要2万亿美元的投资。这些数字已超过所有现存国际金融机构的能力。金砖银行和亚投行将成为重要的合作伙伴,为所超出的金额买单。

    总体而言,我们认为中国无意挑战整体国际秩序,该国只是试图在现存体系下争取与其经济实力相匹配的政治权利。美国和欧洲都是中国的重要出口市场,也是其投资和技术的主要来源。中国近些年的飞速发展与日益紧密的对外联系不可分割,该国没有理由离开或破坏现在的国际秩序,或者引入任何与之相悖的新规则和标准。

    有一半欧盟国家成为亚投行创始成员国,其他的则没有加入,这令人遗憾。欧盟各国应该采取更协调一致的亚洲战略,作为一个整体来进行与中国的谈判。对于已经加入亚投行的欧洲国家,重要任务之一就是帮助这个组织在人权、社会责任、环境保护以及内部治理等领域设立并遵从符合国际惯例的高标准。中国需要明白,如果试图在亚投行采取特殊标准,将加剧西方对其动机的质疑;另一方面,美国和日本也应改变态度,用建设性的姿态迎接亚投行的诞生。

    关于国际组织的投票权问题,因为美国的反对,中国恐怕难以争取利于自己的改革。但IMF很快就要对是否将人民币纳入特别提款权(SDR)问题进行讨论。现在SDR的组成为美元占41.9%,欧元占37.4%,日元占9.4%,英镑占11.3%。纳入SDR的要求有两个:国际贸易占比和货币的自由使用程度。在后一个要求上,中国已经取得很大进步,但在资本项目开放以及国内债券市场方面依然有待发展,无论如何,西方应做好将人民币纳入SDR的政治准备,虽然最后一步实施还要取决于中国的举措。(吴菲菲、王品月/编译)

  • 作者: 格里高利·克莱斯/阿尔瓦多·李安德罗/艾莉森·曼德拉 [‹‹摘要阅读] [新窗口阅读››]

    外界称之为“欧版QE”的公共部门债务购买计划(Public Sector Purchase Programme, PSPP)自2015年3月9日开始实施,计划最早延续到2016年9月。欧洲央行同时表示,这一计划并无严格的固定期限,将持续到“通胀得到可持续性修正——即低于但接近2%的中期目标”。

    2014年9月起,欧央行已经开始执行资产支持证券和担保债权购买计划(ABSPP和CBPP3),这次的PSPP是上述计划的最新补充。在今年1月22日和3月5日的两次新闻发布会上,欧央行解读了该计划的细节。出于政策灵活度的考虑,部分执行细节依然有待明确。但从官方资料来看,该资产购买计划的执行过程将受到欧央行现行政策的制约。与此同时,由于欧元主权债务的现状与2008年美国开始实行QE时不同,债券购买对各国财政造成的直接影响也将与美国有显著差异。

     谁来买?买什么?买多少?

    根据今年1月公布的计划,欧元体系(包括欧央行和各成员国央行)将每月购买600亿欧元的资产。其中100亿欧元属于去年下半年启动的资产支持证券购买计划(ABSPP)和第三轮担保债权购买计划(CBPP3),即购买的对象依然是资产支持证券和担保债权。其他500亿欧元则属于公共部门债务购买计划(PSPP)范畴。

    这500亿欧元中的12%(每月60亿欧元)用于购买欧元区超国家机构发行的债券,包括欧洲投资银行、欧洲金融稳定基金(EFSF)、欧洲稳定机制(ESM)、北欧投资银行、欧洲发展银行、欧洲原子能机构等。其余每月440亿欧元用于购买主权债务,其中40亿欧元由欧央行持有,400亿欧元由各国央行持有。购买额度以欧央行“资本钥匙”(capital key)为准,即按照各国债务比例分配。按照官方说明,除主权债务外,各国央行也可购买一部分国内官方机构发行的债券。然而,此类机构债规模较小,且集中在德国、法国和西班牙三国。

    主权债务的购买通过二级市场进行,债券的剩余期限必须为2年~30年。今年3月执行前,欧央行管理委员会作出决定,将收益率低于存款利率(2015年3月为-0.2%)的主权债券排除出购买对象。这一决定导致可购买的德国债券规模缩水,从一开始预计的7870亿欧元减少到6590亿欧元。

    值得关注的是,此次欧央行为债券购买设立了两个比例上限:25%的发行限制(issue limit)和33%的发行人限制(issuer limit)。对于每一笔债券发行交易,欧洲央行都不会购买超过25%的债券;而对于每一名发行人的债券来说,欧洲央行的购买比例上限则是33%。

    设定25%的发行限制,是为了避免欧央行获得“阻止债务重组的权力”,鉴于欧央行原则上反对一切以货币援助为目标的债务重组,如果其持有的债券超过25%,即其他债权人无法获得75%以上的投票权,那就意味着此类债务重组彻底失去被讨论的机会。设定33%的发行人限制,是为了“保护债券价格形成的市场机制”。这两个比例或许令人费解,既然对于每笔债券发行,欧央行都无法购买超过25%,那么对于单一发行人的债券,欧央行持有的总和也不会超过25%,为什么还会有33%的规定?我们认为,这一规定针对的应是欧央行已经持有其主权债务超过25%的国家,目前来看,惟一出现这种情况的就是希腊。事实上,截至2014年12月31日,欧元体系通过安全市场方案(SMP)持有的希腊主权债务比例高达34.6%,甚至超过了33%的上限。按照目前的规定,等SMP持有的希腊债券陆续到期并偿还,比例降到33%以下后,欧央行才能继续购买希腊主权债务。

     欧版QE的影响周期或短于预期

    欧元区各国主权债务的构成差异很大,债券类占大部分,对于希腊、葡萄牙等国,欧盟和IMF的援助性贷款也占据相当大的比例。截至2015年3月,欧元区发行的欧元计价主权债券总量为票面价值6.2万亿欧元,市场价值7.3万亿欧元,其中80%来自四个大国——意大利占1.4万亿,法国占1.5万亿,德国占1.2万亿,西班牙占0.8万亿。按照欧央行公布的PSPP计划,排除剩余期限小于2年和大于30年的债券,并排除收益率低于存款利率的债券(目前仅为部分德国国债)后,符合要求的债券的票面价值约4.3万亿欧元,市场价值约5.3万亿欧元。

    检验这部分债券的剩余期限,可以发现一个有趣的现象:四分之三的债券剩余期限小于10年。根据欧央行的“市场中性”原则,购买计划将遵从总体债券的分布比例。也就是说,即便欧央行按照规模上限购买主权债券并持有到期,不出10年,大部分债务就会从欧央行的资产负债表上消失——其中一半会在5年内到期,75%会在10年内到期(见图2)。可见购买计划的影响周期将很短,并没有部分人预期的30年那么长。

    至于购买计划的另一部分——欧元区超国家机构发行的欧元债券,目前的票面价值总量为5609亿欧元,市场价值为6111亿欧元。然而,这里面包含大量剩余期限小于2年的短期债券。符合购买要求的债券只有4754亿欧元(票面价值),且大部分剩余期限在10年以内。

    购买计划将提前触及比例上限

    按照欧央行公布的计划,PSPP项目的购买行为将至少持续到2016年9月,并且是开放式的,如果届时没有实现通胀目标,有可能将继续购买。然而,按照25%的发行限制(issue limit)和33%的发行人限制(issuer limit)这两个比例上限,若欧央行维持预定的购买速度,可能难以持续到明年9月。

    按照每月购买440亿欧元主权债务的计划,到2016年9月,欧央行将总共购买约8360(440×19)亿欧元的债券。根据我们的测算,实际购买量最多只能达到7997亿欧元。首先,对于欧央行持有其主权债务比例已经超过上限的希腊,只能先等到2015年8月该比例下降到33%以下后,才能启动购买计划。其次,对于其他已经获得大量外部援助的欧元区国家,以及自身主权债务规模很小的国家,购买计划也将很快触及比例上限。我们的计算表明,以下国家的主权债券购买都无法坚持到2016年9月:包括希腊、斯洛伐克、拉托维亚、立陶宛、塞浦路斯、卢森堡、爱沙尼亚。

    要避免这种情况发生,可以采取两种方法。第一,扩大购买债券的范围,允许央行购买更多官方机构发行的债券;第二,取消或适当放宽25%的比例上限。如果购买计划在2016年9月以后持续下去,欧央行需要认真考虑这个问题。因为届时大部分国家也将很快触及上限,其中德国将在2017年4月迫近上限,这会成为一个重要转折点。到2019年年底,在上限允许的范围内,欧央行可购买的主权债务将只剩每月280亿欧元。

    我们也研究了欧元区超国家机构债券的比例上限问题,发现情况比主权债券更加严重。因为这些机构债券中符合2~30年剩余期限的本来就较少,并且相当一部分是以非欧元计价发行的(例如,2013年欧洲投资银行发行了15种不同货币计价的债券,其中欧元债券仅占一半)。所以,它们触及上限的速度将更快,如果购买计划持续下去,预计到2017年1月,购买规模就将被迫急剧减少。

     欧版QE对各国财政的直接影响甚微

    现在,许多分析人士都将注意力集中于欧版QE对欧元区国债收益率的影响。美国、英国、日本以往的QE经验,以及欧元区2010年5月~2012年9月实施的安全市场方案(SMP)已经明确地告诉我们,官方购买债券的行为,以及对这种行为的预期都将引发债券收益率下降。主权债券收益率下降无疑将对各国财政状况,乃至经济增长和通胀产生积极影响,但影响程度是非常复杂的。本文将仅对PSPP计划的直接影响——债券收益如何改善各国财政进行探讨。

    根据计划,欧央行购买的那部分债券,其收益将按照“资本钥匙”(capital key)分配给各国央行,而各国央行“只负责国内市场”,即国与国之间并不分担风险。最后,各国央行将这笔收益的全部或大部分返还给本国财政部。也就是说,各国财政部从债券购买计划中获得的直接收益,就是节省了相应的这部分利息成本。为了统计方便,我们设定各国国债利率在2016年9月之前保持不变,取其收益率的加权平均数进行计算,将各国数据相加后,我们发现这部分收益几乎可以忽略不计,整个欧元区在购买计划实行的19个月内将仅获益40亿欧元,为年度GDP的0.04%。考虑到欧元区主权债券低收益率的现状,这一结果并不令人意外。

    相比之下,当2008年11月美国开始实行QE时,10年期美国国债收益率高达4%;2009年1月英国开始实行QE时,10年期国债的收益率是3.5%。仅2012年一年,美联储就通过QE给财政部节约了805亿美元的利息成本,相当于GDP的0.5%。当时美国财政赤字为GDP的6.8%,这部分收益对财政帮助很大。2012年英国QE带来的收益则为81亿英镑,相当于GDP的0.5%,同样不容忽视。

    当然,很多研究者争辩道,不能简单将欧版QE与美英相比。美英将QE作为对抗金融危机的手段,而欧版QE只是为了增加流动性。不过,对于那些指望欧版QE为各国财政部带来收益,进而促使其采取更多经济刺激手段的研究者们来说,我们计算出来的上述数字可谓十分令人失望。

    不过,针对增加流动性这一目标,欧版QE无疑可以实现。欧元体系——包含银行和信贷机构在内,是一个闭合体系。2015年3月~2016年9月的QE将给这个体系注入1.1万亿欧元的资产,流通货币必然迅速增加,但这并不意味着信贷规模随之增加。虽然银行之间可以互相借贷,但最终这些货币还是要通过不同途径存回欧洲央行。自2014年6月以来,欧洲央行一直实行负利率(一开始是-0.1%,后来降低为-0.2%),因此欧央行能够从增加的流动性中获得利息收益。按照每月600亿欧元的购买量计算,到2016年9月,欧央行获得的额外利息收益将为19亿欧元。

    然而,金融体系产生大量新增货币而不流入实体经济,不应是货币政策的最终目标。如果当初欧元区能够在各国主权债券利率高企时尽早实施QE,本可以极大地刺激各国财政,减轻赤字压力。如今时过境迁,当前实施的QE已经很难起到类似效果。(吴菲菲/编译)

  • 作者: 杰弗里·古特曼、阿马都·赛、索姆亚·查托帕德亚 [‹‹摘要阅读] [新窗口阅读››]

     

    2014年底,世界银行和国际货币基金组织在其年度会议都特别强调了基础建设及相关服务在世界经济社会发展中的重要意义。撒哈拉以南的非洲是基础建设最匮乏的地区,也因此成为在这方面最具潜力的地区。2009年,世界银行联合几个国际机构对撒哈拉以南非洲国家基础建设的需求情况组织了一项研究,以便为投资和政策改革指引方向。研究得出结论,认为该地区每年需要投资930亿美元用于基础建设。

    那项研究之后这5年多来,非洲基础建设获得了空前的发展,特别是在投资领域。目前,非洲基础建设投资的外部来源中有三个值得特别关注:私人部门(PPI)、官方发展资金(ODF)——主要是经合组织发展援助委员会(OECD-DAC),以及中国。从2004年到2012年,这三大来源资金翻了三倍,即便在金融危机期间,也几乎没有停下脚步。

    然而,这些基础建设投资在不同的非洲国家,以及基础建设的各个领域并非平均分配。这带来一个需要解答的问题:是否有国家或领域在这场投资盛宴中被忽视?本文将分析过去八年内各类不同来源的资金对非洲基础建设的投资情况,并对政治、技术和资本三要素如何协调提出建议。

     

    非洲基础建设投资的外部资金来源

    21世纪开始后,世界各地的资金潮水般涌入非洲基础建设领域,引导资金的区域性机制主要包括:

    1.2001年非洲联盟建立的非洲发展新伙伴计划(NEPAD);

    2.世界银行和非洲发展银行建立的非洲基础设施国别诊断机制(AICD);

    3.2005年G8峰会上成立的非洲基础设施集团(ICA);

    4.非洲发展银行于2013年建立的非洲50国基础建设基金(Africa50 Infrastructure Fund);

    5.欧盟、澳大利亚和世界银行于2002年成立的私营部门基础建设发展组织(PIDG);

    6.美国于2013年开始的能源非洲计划(Power Africa initiative),致力于帮助非洲重塑电力系统;

    7.世界银行于2014年成立的全球基础设施基金(GIF),其中也涵盖了对非洲的投资;

    8.中国领导的新的基础建设投资机制,包括金砖国家开发银行和亚洲基础设施投资银行。

    三大外部资金来源——私人部门(PPI)、经合组织的官方发展资金(ODF)以及中国——占据了非洲基础建设外部投资的97%。其他来源如阿拉伯国家、巴西和印度等就目前情况来看投资金额较小,且不稳定。

    这三大来源存在如下趋势:

    1.承诺的投资金额迅猛增长,从2003年的年度50亿美元增长到2012年的年度300亿美元;

    2.官方发展资金占外部投资总额的35%(2012年数据);

    3.从1999年开始,私人部门就是非洲基础建设资金的第一大外部来源,到2012年占比50%,值得注意的是,当官方发展资金和中国投资双双受到金融危机影响而减少时,私人部门投资却始终保持强劲增长(见图1);

    4.据估计,中国官方投资约占非洲基础建设外部资金的20%。

    私人部门资金在非洲的投资情况

    全球范围来看,私人部门资金(PPI)在基础建设领域的海外投资呈现下降趋势,在中低收入地区尤其严重,主要是流向巴西和印度这两大经济体的资金锐减导致(表2)。然而,流向撒哈拉以南非洲的资金不断增加,在过去10年里年度平均增长率达到9.5%,超过了该地区年度GDP平均增长率(4.5%)的二倍。2013年,流向撒哈拉以南非洲的私人部门资金比前一年增长了16%,达到149亿美元。不过从绝对值上看,依然只有欧洲和中亚地区的一半,并远远落后于拉美和加勒比海地区。

     

    从国别层面来看,2013年六大新兴经济体——巴西、土耳其、印度、墨西哥、俄罗斯和中国分享了全球流向发展中国家基础建设投资的60%。在非洲也同样分布不均,大部分流向了南非和尼日利亚这两个区域最大的经济体,从2009~2012年,两国分别接纳了116亿美元和100亿美元。相比之下,排在第三位的肯尼亚在同一阶段只接纳了26亿美元。

    从行业层面来看,南非和尼日利亚依然占据绝对优势,并且有逐年扩大的趋势。这两个国家目前吸引了能源类外国私人部门投资的80%、交通类的95%和电信类的60%。事实上,撒哈拉以南非洲的其他国家除了电信行业之外,几乎无法吸引其他行业的私人部门投资。

    总体而言,电信行业一直以来都是外国私人部门在非洲投资的重点,虽然近年来有所下降,依然占总额的2/3左右(2005~2013年)。电力行业成为新的热点,占私人部门投资总额的18.6%(图2)。

    我们建议非洲国家重视吸引电信行业以外的外国私人部门投资。虽然电力行业的外部投资正在增加,但主要集中于发电领域,在输送和配电领域依然严重匮乏;水资源利用和交通行业在吸引外部投资时障碍重重;在电信行业,也面临从电话服务转向互联网服务的复杂变局。近期针对外国私人部门投资者的一项调查显示,他们认为在非洲投资面临的最大困难依次为:项目可行性、政治风险、赢利性、法律监管环境。

     

    官方发展资金在非洲的投资情况

    在过去几十年里,传统多边合作和经合组织倡导的双边合作是发展中国家基础建设的主要外部资金来源,其核心机构是世界银行和多个地区发展银行。1980年,基础建设投资占世界银行全部对外借款的47%。但20世纪90年代末期至21世纪初,人们对基础建设的看法产生变化,世界银行逐步转向政策性贷款和社会发展项目,基础建设所占比例滑落到30%以下。这种情况在2005年再次发生逆转,世界银行重新开始重视基础建设在国家发展中的作用,2012年其提供的对外贷款承诺中,基础建设投资占37%。

    在撒哈拉以南非洲的基础建设投资中,经合组织发展援助委员会(OECD-DAC)发挥的作用最大,约占全部官方发展资金(ODF)的50%~75%。20世纪90年代,经合组织每年向该地区提供约20亿美元的基础建设资金,而世界银行提供的金额不足10亿美元,非洲发展银行每年提供的资金不足5亿美元。2005年以后,各大国际组织投资非洲基础建设的热情空前高涨,经合组织增至每年40亿美元;世界银行也迎头赶上,2012年承诺投资了43亿美元;非洲发展银行提供的资金则达到26亿美元。

    2005~2008年,官方发展资金按照国际开发协会(IDA,世界银行贷款窗口)和非洲发展基金(ADF)的指导,在非洲各国平均分配。2009年以后,南非和肯尼亚获得了相对更多的资金,肯尼亚是因为国内政策变化,解除了对外国投资的限制,南非则是由于多个大型建设项目的启动。

    在撒哈拉以南非洲53国中收入最低的18个国家,官方发展资金起到至关重要的作用。如果排除私人部门投资集中的电信行业,官方发展资金是这些国家第一大基础建设投资方,2009~2012年占其全部外部投资的37%。

    与私人资本不同,官方发展资金大量投资于交通运输、水资源和卫生领域。自2006年以来,在能源领域的投资迅速增长,到2012年约占官方发展资金在该地区投资总额的35%。

    近年来有人宣称官方发展资金在非洲已经衰落,从我们的研究可以看出,这种观点是不成熟的。官方发展资金在私人资本不愿涉足的贫穷国家和高风险行业起着举足轻重的作用。然而,这并不意味着非洲的基础建设投资需求已经得到满足。在新资金,特别是来自中国的投资涌入的情况下,官方发展资金将国家简单划分为优惠贷款接受国和非优惠贷款接受国的做法,已经不适合非洲基础建设的现状,应当建立一套优惠与非优惠贷款合作运行的新机制。除此之外,如何通过官方发展资金来促进私人资本投资,官方资金如何为私人资本提供杠杆,这些问题近年来也掀起了多方讨论和实践。

     

    中国在非洲的投资情况

    毫无疑问,中国是非洲基础建设的重要投资者。但由于中国政府没有建立海外投资数据库,世界银行的数据也只是建立在政府声明和媒体报道的基础上,哪些是真实的投资承诺、哪些投资的谈判尚未完成、中国在合作项目中占据多大份额等,缺乏可靠的信息来源,因此我们很难得出中国在非洲投资的准确数据。

    2009年世界银行发布了一份报告,评估了2007年中国在撒哈拉以南非洲的投资情况。指出中国的投资金额在2004年以前每年不足10亿美元,到2007年已经超过40亿美元。该报告对投资金额的定义涵盖了“达成共识的”、“建设中的”、“已完成的”和“正在重新考虑的”项目,其中有34%属于最后一种情况。美国威廉玛丽学院的研究者则认为,中国在撒哈拉以南非洲“已完成”“建设中”和“正式承诺”(排除仅仅宣布而尚未正式承诺的)基础建设投资于2012年达到44亿美元,从2007年到2012年的平均值为每年50亿美元,其中2010年的金额最高。

    2009~2012年,加纳和埃塞俄比亚成为接受中国基础建设投资最多的国家,分别为67亿美元和47亿美元。它们取代了2005~2008年中国投资最多的苏丹。中国投资的其他非洲国家还包括赞比亚、喀麦隆和尼日利亚,这些国家在2009~2012年接受的中国基础建设投资相对较少,均不足20亿美元。

    值得关注的是,中国在非洲的投资填补了私人资本和官方发展资金都没有涉足的空白地区。中国为什么要投资这些“冷门”国家?一种解释是中国倾向于投资能源和自然资源富裕型国家,即所谓的“安哥拉模式”(Angola model)。然而,2010年以后,中国的投资范围大幅扩展。如果比较2005~2008和2009~2012这两个时间段,中国向非洲资源丰富国的平均投资从3亿美元上升到6.22亿美元,涨幅为100%;而向非洲资源不丰富的国家平均投资从4300万美元上升到2.85亿美元,涨幅高达550%。

    事实上,中国对较贫穷的那部分非洲国家投入很大。世界银行2014年公布的资料表明,2009~2012年,中国在非洲的投资向政局较稳定的贫穷国家偏移。总额从2005~2008年的38亿美元上升到189亿美元,翻了5倍。与此同时,中国也投资于那些政局不稳定的贫穷国家,总额保持稳定。

    我们与世界银行研究人员进行了讨论,一致认为不应继续将中国在非洲的投资归结于资源目的。贸易、农业等多个要素都在中国的对外投资决策中起重要作用,例证之一就是中国在埃塞俄比亚的投资。除此之外,中国投资非洲基础建设的另一个目的是为本国企业擅长的领域拓展业务,在公路和铁路建设上尤为明显。为了实现资源的良好整合,国际社会应正确理解中国投资非洲的战略目标。

    从行业层面来看,中国在非洲的投资也填补了私人资本和官方发展资金的空白之处,特别是在其擅长的交通领域,以及核电等能源领域。

    中国在非洲的投资是独特的,填补了其他资金来源的空白。有人批评中国只重视低层次投资,缺乏整体考虑和制度建设,并罔顾国际通行的环境和社会标准。本文无意对这些批评做出评判,我们相信,新成立的金砖国家开发银行将为中国和国际社会的沟通与战略协调提供桥梁。

     

    非洲当地政府的基础建设投资情况

    外部投资使非洲国家广泛收益,尽管如此,撒哈拉以南非洲的基础建设投资依然以本地政府为主,这跟世界上其他地区是一样的。但关于这方面外界讨论甚少,缺乏可靠的数据来源。IMF推测认为,2012年撒哈拉以南非洲政府共投资594亿美元用于基础建设,占全部基础建设投资的72.9%。不过这个数字中包含部分世界银行和官方发展资金的援助,如果剔除这部分,可推测出当地政府约承担着撒哈拉以南非洲63%的基础建设投资,即514亿美元,占该地区GDP的4%。

    各国政府的投资力度差异巨大,该地区基础建设投资最多的国家是南非,2012年投入了291亿美元,占地区总额的一半。紧随其后的肯尼亚和纳米比亚各投入约30亿美元。坦桑尼亚和埃塞俄比亚各投入约17亿美元。

    研究者认为,一个国家的基础建设投资应为其GDP的5%~6%,以实现经济的良好增长。在撒哈拉以南非洲,绝大多数国家难以满足这一比例。非洲基础建设集团(ICA)在2014年的报告中,将25个非洲国家列为不稳定的脆弱地区,其中大部分国家的基础建设投资几乎为零,少数国家如中非和马里的基础建设投资占GDP比重过高(7%~8%)。在较稳定的国家,佛得角、安哥拉等基础建设投资超过了GDP的8%,而富裕的产油国尼日利亚、加纳和喀麦隆,基础建设投资占GDP的比重则过低(图7)。

    为了改善基础建设投资占GDP比例,非洲国家需要完善政府财政规划,并拓展多渠道的资金来源。2006年以前,该地区只有南非一国发行了外币计价的主权债券。2006~2014年,13个国家采取了这一举措,共发行了150亿美元的外币债券,这跟该地区内需增加、全球利率水平走低等多个因素相关。

    这些世界上最贫穷的国家突然大量借入外债,会带来很多问题。非洲国家靠外债支持基础建设的模式能否中长期持续下去,令人忧虑。如果美国货币政策趋紧,全球低利率的现状很可能逆转,然而石油价格却在下跌,给非洲国家的财政前景蒙上阴影。从中期角度来看,如果非洲国家只借债满足当下要求,而缺乏长期规划以及对债务利息的管理,这些外债或将带来系统性隐患。

    大部分非洲国家的国内资本市场在基础建设融资方面毫无效率,除了少数特例。如南非拥有较大规模的资本市场,但被重视短期利益的商业银行垄断。肯尼亚自2009年以来发行了10亿美元的基础建设债券,可充当银行的常规储备和贷款担保品。

    非洲国家还在探索新的融资渠道,例如埃塞俄比亚和肯尼亚等国发行的“散居债券”(diaspora bond),目的是将海外侨民的积蓄利用起来;塞内加尔政府则正在研究发行伊斯兰债券(sukuk),以吸引中东和东南亚伊斯兰国家的投资者。

    从行业层面来看,2011~2013年非洲国家政府的基础建设支出以年均8%的速度增长,其中能源领域投资的年增速为5%,水资源领域投资的年增速为11%,电信领域投资的年增速为7%,交通领域投资的年增速只有1%。不过,从绝对数量上来看,交通领域仍是非洲基础投资的第一重点,占2011~2013年总量的41%;能源领域紧随其后,占37%;水资源领域占20%;电信领域仅占3%。不同国家的投资侧重点差异很大,以2013年为例,马拉维、纳米比亚和赞比亚将全部基础建设资金的70%以上用于交通领域;莫桑比克、博茨瓦纳和莱索托将超过30%的资金用于水资源和卫生领域;加纳和坦桑尼亚将超过50%的资金投入能源领域。

    撒哈拉以南非洲正处于快速城镇化过程中,据预测到2025年,将有半数人口生活在城市。然而,在所有关于非洲基础建设的研究中,对农村城镇化的投资被明显忽视了。不仅在2009年世界银行的报告中没有涉及,在其他研究项目中也很少讨论。大部分非洲国家对城镇化缺乏整体的战略性考虑,在城市用地规划、社会保障和环境保护相关的基础建设等方面,也存在严重缺陷。

    基础建设投资的“去中心化”——即让地方政府承担更大的财政责任,是世界性趋势。撒哈拉以南非洲在这方面落后于其他地区,其中去中心化程度最高的国家是南非,60%的公共支出由地方政府负责,但埃塞俄比亚和乌干达只有30%,肯尼亚则处在另一个极端,只有5%。如果一个国家的基础建设支出过于依赖中央政府,将导致体制僵化,不利于私营部门和外国机构的参与。(吴菲菲/编译)

  • 作者: 理查德·菲恩伯格 (美国布鲁金斯学会 ) [‹‹摘要阅读] [新窗口阅读››]

     

    资料链接:

    20141217日,美国总统奥巴马与古巴国务委员会主席兼部长会议主席劳尔·卡斯特罗分别发表讲话,宣布将就恢复两国外交关系展开磋商,两国持续50年的敌对状态发生了根本性转折。在那之前,201411月,美国布鲁金斯学会发布了一组针对古巴经济改革的研究文章。本文为这组文章的总结性前言,作者理查德·菲恩伯格(Richard E. Feinberg)是美国加州大学教授、布鲁金斯学会拉美项目研究员,曾任克林顿政府的总统特别助理、国家安全委员会美洲事务负责人。

     

    2008劳尔·卡斯特罗(Raúl Modesto Castro Ruz,1931~)开始总统任期后,古巴开始了旨在将国有企业及机构“现代化”,并增加非国有企业开放程度的经济改革。这是一场由最高领导者推进的改革,20114月的古巴第六次全国代表大会上通过了《经济社会政策方针》(古巴人称之为“Lineamientos”),这个包含313个步骤的改革方针,读起来像一种官僚主义承诺,但意味着古巴接受了市场为导向的改革的重要性,尽管也再次强调了社会主义计划和国有企业的主导地位。

    在那之后,古巴发生了一些重要变化:小型企业开始涌现,民间的企业家精神和创造力正在体现,大多数古巴人现在可以不受限制地出国,手机和互联网的普及程度正在增加。古巴政府进行了一系列卓有成效的双边债务谈判,提高了自身信用。2013~2014年,古巴政府宣布了一系列结构性改革计划。2014年春天,又公布了一项利于外商投资的新法律。古巴经济改革中最困难的部分——货币改革与两种流通货币的融合,也已经提上官方日程。

    展望未来,古巴在推行统一的经济战略、实现自身经济的可持续性发展、促进古巴与世界经济的整合、维护革命所取得的社会公平成果、同时提高经济的效率和竞争力等方面,还面临许多挑战。这就需要结合其他国家的改革经验以及古巴的特殊情况,进行深入的比较研究。为了支持古巴经济改革,布鲁金斯学会和古巴哈瓦那大学共同组织了一系列学术讨论,形成了一组研究报告,本文将对这些研究成果进行简要的总结。

     

    古巴经济的新时代

    【古巴经济改革具有充足的潜力:革命造就的高素质劳动人口;自然资源十分丰富并具有可持续开发的能力;强大而多元化的外交关系;位于加勒比海交通要道的地缘优势】

     

    在过去20年里,古巴经济陷入泥沼,生活水平不断下降;古巴革命在全民医疗、义务教育和社会公平上取得的成就被大大削弱;去资本化与技术过时导致工业水平停滞不前;国家薪酬体系正面临资金紧张。出于对未来的失望,许多受过良好教育的年轻人开始离开祖国。在这种情况下,古巴政府开始了逐步深入的经济改革,旨在建设一个混合市场经济的社会主义体系,并向世界做出开放。

    必须承认的是,古巴经济改革具有充足的潜力:革命造就的高素质劳动人口;自然资源十分丰富并具有可持续开发的能力;强大而多元化的外交关系;位于加勒比海交通要道的地缘优势(前提是美国全面解除对其的经济和金融制裁)。

    来自哈瓦那大学的古巴学者Juan Triana和Ricardo Torres分析了过度中心化和繁琐官僚机构给古巴经济造成的扭曲:建设社会主义的理想目标凌驾于社会经济发展之上,使决策者难以迅速对经济机会做出反应。20世纪90年代苏联解体后,古巴曾进行改革,裁减了一半的政府部门机构,但因为理想主义和对市场及外资的偏见,导致改革成效甚微。在过去20年里,古巴经济的平均年增长率只有1.8%,是拉美国家中最差的。2000~2010年的资本形成总值(gross capital formation为10.3%,只有该地区平均值的一半。

    他们特别举房地产为例,目前古巴面临严重的住房短缺,两位古巴学者认为这是银行体系和资本市场的缺失导致的,建筑业因此遭受了“技术倒退、管理混乱、质量低下、无法按时交房、缺乏熟练工人、全国建筑材料投资不足等问题”。他们提出古巴未来的发展模式应该重视增长,关注市场信号,用间接调控取代直接行政命令等。他们还建议古巴逐步融入国际金融体系——包括国际货币基金组织和世界银行、美洲发展银行(Inter-American Development Bank、安第斯开发公司(Andean Development Corporation)等。

    有趣的是,两位古巴学者还特别提到了该国中产阶级的出现,认为应该制定政策让这一新兴阶层在改革中发挥建设性作用。他们提出古巴的人口结构面临出生率下降和老龄化问题,应调整劳动力市场政策和移民政策,允许部分流亡海外的古巴人返回祖国。

    参与布鲁金斯学会讨论的另一位古巴学者、来自哈瓦那大学的经济学家Antonio F. Romero进一步分析了机构在古巴改革中的作用。他提出经济领域政府机构的最重要任务是保障可持续增长,但也应在必要情况下调节社会财富的分配、纠正区域不公平、增加社会凝聚力。他认为革命后的古巴拥有一个强大的机构体系,尽管现在未能充分发挥作用。在机构改革方面,古巴开展了一些实验性项目,结果还有待观察。Romero表示这些改革还处于早期阶段,他警告道,过度的循序渐进有可能使问题复杂化,不同领域的改革措施应同步推进以保证效果。他同时指出,不应该预期改革能迅速提高人民生活水平,因为古巴面临的国内外困境都十分严峻。

     

    改革的困惑

    【Mesa-Lago建议:古巴应学习的并不是其他国家的私有化经验,而是要为年轻劳动力建立一个新的公共养老金体系】

     

    正如部分古巴学者如Romero认为改革不应过度循序渐进,美国匹茨堡大学的Carmelo Mesa-Lago对古巴改革的推进速度提出疑虑。他认为古巴并未从中国、越南和拉美其他国家的历史中吸取经验——那就是缓慢的局部性改革难以取得明显效果。多年前,中国和越南通过将经济计划缩减到象征性水平,以及决策的去中心化,成功建立了社会主义市场经济。而古巴目前虽然有一定的经济自由化措施,但许多领域依然进行严格限制。例如房地产市场,在中国获得永久居留权的外国人购房不受限制,一些国际性公司也开始在中国开设房地产分支,但在古巴,这些都是不被允许的。

    然而,考虑到其他拉美国家的私有化教训,Mesa-Lago建议:古巴应学习的并不是这些国家的私有化经验,而是要为年轻劳动力建立一个新的公共养老金体系,通过精确的计算和完善的管理,保障养老金的长期发展,并成为生产投资的源泉。

    古巴模式的辩护者或许会提出,亚洲改革也是在纠正错误和中期调整中逐步进行的,用了数十年才实现现在的成就(中国的农业改革除外,这项改革开始于一项勇敢的举措并迅速见效)。然而,古巴的纯苏联式中央计划经济模式,与那些改革前已经进行了一定结构调整的国家没有可比性。古巴需要越过的障碍比那些国家都要大得多。

    古巴改革模式面临的最大问题就是这种模式本身。” Mesa-Lago写道,如果古巴立刻采取跟中国和越南一样的社会主义市场经济改革,那么将在党的领导下取得飞速经济进步。也就是说,更迅速的改革是符合古巴共产党政治利益的。那么,他们为什么不这么做呢?Mesa-Lago指出应是政府内部分歧所致,正统的强硬派害怕造成政治上的雪球效应,这导致了古巴改革令人沮丧的拖延和自相矛盾的措施。

    不过,Mesa-Lago承认古巴目前的改革已经比历史上任何一次走的都要远,并且不大可能出现逆转。他赞扬了古巴小型私有企业的增加(目前合法雇员接近50万人),而且大部分为非农业企业,主要为服务业(自助餐厅、私人保健等)、农产品销售、交通(出租车)和建筑业。古巴官方的目标是到2016年,使200万人(约占劳动人口的40%)进入私营部门工作。Mesa-Lago和古巴学者Romero都认为实现这一目标需要克服很多困难,主要是银行信贷和税收上的阻碍。另外古巴私营企业仍然专横地把白领职业人员排除在外,这令大学毕业生难以进入私企工作。

    Mesa-Lago敦促古巴提供更多的官方数据以帮助学者们研究改革的效果,并提出改进建议。现在关于古巴改革,几乎没有任何官方数据可以利用,诸如贫困率、收入分布、平均工资等等。古巴政府和共产党都在进行民意调查,但从未公布调查结果。另外,在政府反腐败、国家机关和国有企业的财务审计等方面,也严重缺乏对公众的透明度。

     

    经济改革的最大难题:双币制

    【币制改革给企业造成的影响将是非常严重的】

     

    多名参与讨论的美国和古巴学者谈到了这场改革面临的最为复杂、最具风险的一个部分——双重货币和双重汇率制。古巴目前流通两种货币:可兑换比索(CUC,民间称之为“红比”)和古巴比索(CUP,民间称之为“土比”)。可兑换比索与美元的汇率是1:1,至于古巴比索,如果外国人或民间想要将其换成可兑换比索(进而换成美元)的话,汇率是24个古巴比索兑换1个可兑换比索。然而,对于国家部门和国有企业,两种比索的汇率是1:1。很显然,古巴比索被官方严重高估了,这造成了巨大的汇率扭曲。在2011年的《经济社会政策方针》中,古巴宣布要在2016年实现两种货币的合并。后来,政府又宣布很可能在2015年取消可兑换比索,只保留古巴比索一种货币。

    正如古巴学者Pavel Vidal和Omar Everleny所说,古巴政府至今没有说明将如何实现这一币制改革,以及如何处理互相交织的诸多经济变量,包括工资、价格等。古巴比索的突然贬值将通过三个渠道造成巨大通胀压力:首先,贬值将增加企业和消费者购买进口商品的成本;第二,生产商和零售商将自身成本的提高转嫁给消费者;第三,货币改革给企业造成严重困境,将迫使国家释放大量流动性来救市。

    币制改革给企业造成的影响将是非常严重的。扭曲的货币政策使得许多经营状况不佳的企业得以掩盖亏损。一旦开始货币改革,这些问题都将暴露出来。届时政府必须做出选择,是立刻以通胀为代价印钱救市,还是任由这些企业破产并遣散工人。处置不当将造成社会波动,甚至诱发经济崩溃。

    Pavel VidalOmar Everleny担心那些资质良好的国有企业也很难迅速应对价格的巨大变化。尽管政府已经进行了一些改革,允许国有企业有更大的自主权,但这些企业决策的灵活度依然不足。另一方面的风险是公众预期,许多古巴民众把低工资归咎于双重币制,认为只要进行货币合并,工资就会迅速上涨,购买力也会大幅增加。然而,低工资是由劳动生产率低下等多重经济因素决定的,绝非币制改革能够解决。两位古巴学者建议政府增加透明度,充分向公众说明币制改革的真实目标。

    这两位古巴学者提出了渐进式的币制改革方案,这似乎也是古巴政府正在实行的方案。即分行业、分阶段地纠正汇率,并首先进行试点,例如特定的农产品(如食糖)、交通部门等,逐步实行从4古巴比索:1美元到12古巴比索:1美元不等的实验性汇率。两位学者指出,这些只是过渡性措施,实施时间不能过长,否则将带来严重的腐败机会。

    然而,世界银行经济学家Augusto de la Torre和Alain Ize不同意这样的渐进式方案。因为从历史经验来看,合并多重币制改革都造成了通胀,那些实行渐进式改革的国家尤为严重。而古巴实行改革前两种汇率的差距是这些国家中最大的,高达2300%24:11:1)。

    两位世界银行经济学家提出了一个将迅速改革和循序渐进整合起来的方案:首先一次性将所有可兑换比索按照1:24转换为古巴比索,之后再逐步进行税收等方面的调整。古巴的币制改革将带来许多挑战,但从另一个方面来看,在计划经济体系下实行这一改革更有优势。古巴政府依然掌握着大部分商品的价格制定权,这意味着通胀在短期内是可控的;另外政府牢牢控制着国家金融机构和外汇市场,国际上的汇率投机者也无法借此牟利。

     

    对古巴政府的建议

    【经济改革最具危险之处,就是潜在的输家往往对自己的命运心知肚明,而本该是赢家的那部分人却对未来懵懂不清】

    在过去几十年里世界见证了许多国家的改革,但没有任何一个国家是像古巴这样,实行了超过50年的中央计划经济,依然承受着最大邻国的经济制裁,但拥有令人印象深刻的高素质人口、丰富的自然资源和接纳移民的巨大潜力。跟其他改革国家不同,古巴没有人口爆炸问题,也没有尖锐的种族和宗教冲突。除了美国之外,古巴跟世界上大部分国家都保持着良好关系,在拉美各国也声誉良好。

    然而,古巴改革将是一个困难的任务。过去数十年造成的经济扭曲、机构僵化,古巴共产党内部看上去也有分裂,无法对最佳的改革方针做出决策。很可能长期持续的经济停滞,币制改革带来的通胀风险都将困扰这个国家。古巴在食品和能源方面严重依赖进口且缺乏储备,国际局势的变化也将给该国造成巨大冲击。如果Antonio F. Romero的预测是正确的,即改革并不能立刻带来经济增长,那么古巴政府必须努力维护公众对其的信任。

    从根本上来说,经济改革就是对收入和机会分配机制的变革,这里面必然有赢家和输家。经济改革最具危险之处,就是潜在的输家往往对自己的命运心知肚明,而本该是赢家的那部分人却对未来懵懂不清。政府必须迅速说服那些获益者,让他们明白自己将获得的东西,进而自愿加入支持改革的阵营中。在古巴,赢家将是从放开农产品价格中获益的农民、私营企业主、合资企业雇员、获得更大自主权的国有企业管理者;输家包括即将从国有机构被裁员的那部分人,国家应该给予他们一定的经济补偿。除此之外,改革的推动力一定要足够强大,以防止那些早期获益者反过来阻止改革的深入。支持改革的阵营一定要意识到,只有扩大资本投入、提高劳动生产率才是改革成功的惟一途径,不能被阶段性成果冲昏头脑。

    革命的古巴曾经骄傲地建立了一套促进社会公平的分配体制,现在改革将要给这一体制造成破坏。古巴执政者将重新考虑公平和效率的侧重点问题,但不可忘记跨种族、跨性别的机会公平,还要防止贫穷省份被不公正地掠夺自然资源。在制定收入再平衡政策时,不应对储蓄和投资造成损害。

    正如许多古巴人担心的,一旦放开外资政策,美国佛罗里达州的推土机马上就会把哈瓦那独特的城市景观变成千篇一律的工业化都市。为避免这种情况,古巴官方已经开始着手建设保护区,以留住历史荣光,保留城市的旅游价值。在国外资本蜂拥而至以前,古巴政府有必要提前做好城市规划。同样地,只有通过建立拥有充裕资金的强力部门,才能保护好古巴的生物多样性和海洋资源。古巴实在太美丽、太独特,一切为短期市场利益破坏自然景观的行为都应被禁止。

    劳尔·卡斯特罗预定于2018年初退休,那将是检验古巴经济改革成果的时候。古巴需要加快改革的脚步,采取更多激进的改革方针。经济的进一步开放不仅能够吸引投资、增加就业,更能够建立起对未来的希望,为具有创新力和创造力的年轻人提供更多机会,虽然古巴的改革将充满挑战,需要当政者做出很多艰难的决定,同时也需要一些好运。(吴菲菲/编译)

     

     

     

     

  • 作者: 马克安托尼·贝鲁兹·德蒙特克鲁(英国查塔姆研究所) [‹‹摘要阅读] [新窗口阅读››]

    【编者按】

    20144月,尼日利亚极端组织“博科圣地”(Boko Haram)绑架了两百多名女中学生,并宣称将她们放到市场上出售。此事件引起了国际社会对这个非洲恐怖组织的关注。跟叙利亚和伊拉克境内的伊斯兰国IS)几乎同步崛起,博科圣地也于8月宣布建立哈里发伊斯兰国,导致国际上许多人误以为两者存在密切关系,甚至认为博科圣地伊斯兰国在尼日利亚的分支。为了澄清这些误解,长期从事尼日利亚问题研究的法国学者德蒙特克鲁撰文分析了“博科圣地”的来龙去脉,指出该组织的崛起更多是尼日利亚内政问题导致,并遭到部分政治野心家的利用。他提醒国际社会,如果在不了解内情的情况下将“博科圣地”当作“伊斯兰国”的一部分贸然干涉,或将给尼日利亚这个非洲第一大经济体造成意想不到的动乱。

    为了解博科圣地的起源,首先应初步了解尼日利亚的宗教、政治和社会现状。尼日利亚有两个主要宗教:伊斯兰教(主要为逊尼派)和基督教(新教为主)。在人口数量上两教平分秋色(2011年统计显示,该国信仰伊斯兰教的人口约占50.4%,信仰基督教的人口约占48.2%)。伊斯兰教的势力范围主要集中在北部地区(图1),基督教的势力范围主要集中在南部。在主要大城市中,两教人口都有分布。尼日利亚富于石油资源,是该国经济支柱之一,但已探明油田大部分集中于南部陆地和领海,使南方居民比较富有。北部则资源匮乏、临近沙漠,十分贫穷。因此爆发于北部的博科圣地危机不仅涉及宗教问题,也涉及南北地域冲突和贫富差距。现任尼日利亚总统古德勒克·乔纳森(Goodluck Jonathan)信奉基督教,副总统纳马迪·桑博(Namadi Sambo)信奉伊斯兰教。

    尼日利亚北部平行于政府的宗教活动由来已久,并非所有的派别都是恐怖组织,有些长期与政府和平共处;也并非所有的恐怖组织都信仰伊斯兰教,例如20135月在纳萨拉瓦州(Nasarawa)与政府军发生冲突的是一个信仰小众宗教“Ombatse”的组织。在博科圣地崛起之前,尼日利亚最具破坏性的极端组织要数20世纪80年代的“Maitatsine”(反政府宗教领袖Mohammed Marwa领导的去西方化运动,后酿成武装冲突,导致包括他本人在内的约5000人死亡,部分学者认为博科圣地与该运动存在联系——译者)和90年代的“Yan Shi’a”运动,两者都是国际性恐怖活动的一部分,指导思想都可以追溯到伊朗或沙特等国出现的流派。

    然而,在博科圣地这个问题上,不可以想当然地把它归类到“国际性恐怖组织”当中。从博科圣地分裂出去的“Ansaru”派别,的确与基地组织存在某种联系。但博科圣地本身则不然。这是一个非常善于审时度势、积极改变自身的组织,它从国外引入了诸如自杀式炸弹等恐怖袭击方式,是其他尼日利亚恐怖组织没有使用过的。博科圣地领导人谢考(Abubakar Shekau支持伊斯兰国的公开表态,也令外界认为该组织有国际背景。然而,从宗教理念来看,没有任何证据可以证明博科圣地有外国起源,这是一个深深植根于尼日利亚当地的组织,主要目的是反对本国政府,而非掀起全球圣战,将其视为国际组织将诱发许多不适当的政治反应。即便出于善意,外国力量对这个问题的干预都很有可能提高风险,而这些风险最终只能由尼日利亚人民承担。

     

    博科圣地的实质

    【博科圣地势力的壮大与当地的贫穷有关,但贫穷这一项因素不能解释为什么博科圣地不是崛起于周边更穷的地区】

     

    1970~1999年尼日利亚为军政府统治,1999年开始民主化进程。博科圣地就产生于这一过渡阶段复杂的社会和经济冲突中,是政府多年错误的地方治理方针和官员腐败的产物。从基本理念上来看,博科圣地原本并不具备暴力性,在2009~2010年它变成一个真正的“恐怖组织”之前,也不具备威胁整个国家的规模和组织能力。但在政府应对博科圣地的行动中,充满了不正确的信息和既得利益者的干扰。信息混乱、政治派系斗争、日积月累的民怨、政府军事力量的空虚共同给博科圣地提供了发展壮大的空间。

    博科圣地的正式名称为“人民致力传播先知的教导及圣战”(Jama’atu Ahlis-Sunnah Lidda’awati Wal Jihad),博科圣地Boko Haram)是它的绰号,直译为西方教育应被禁止。它被当地政府描述为一个敌视女性、敌视基督教、敌视教育的恐怖组织。尼日利亚总统国家安全顾问办公室宣称:博科圣地在理念上与基地组织相通,拒绝与基督教和平共处。这些关于性别、宗教和政治的认识基本是正确的,但也有许多局限性。尼日利亚政府其实并未真正理解这个同时也屠杀了大量穆斯林和年轻男性的组织。

    2002年,尼日利亚北部博尔诺州(Borno)的神职人员穆罕默德·优素福(Mohammed Yusuf创建了博科圣地组织,该组织本质上起源于一个名为“Izala”(意为根除)的根除异端邪说的宗教运动。然而,根除运动并不崇尚暴力,它举行反政府集会时由志愿者保卫,但不会主动攻击政府目标。优素福是一个学者型的人物,在他的书籍中引用了许多伊斯兰教学者的理论,例如前沙特司法部长扎伊德对伊斯兰教育西方化的谴责。

    跟许多极端宗教组织一样,博科圣地也认为民主制度和世俗宪法与神的法律互相冲突。优素福公开要求组织成员与政府对抗,不准担任公职或在大选中投票(虽然他本人曾在2003年和时任博尔诺州州长秘密进行政治交易)。在2007年的总统大选中,根除运动领导人、优素福的精神导师贾法尔(Sheikh Jafar,1960~2007)要求门徒投票给反对派候选人布哈里(Muhammad Buhari,优素福断然拒绝,并因此被驱逐出根除组织。贾法尔在同一年遭暗杀身亡,此后优素福改写了根除组织的章程,使之极端化。除了根除组织外,没有充分证据可以证明博科圣地源自其他恐怖组织,尽管部分研究者拼命想把它跟沙特、伊朗政府以及埃及穆兄会扯上关系。

    更多学者认为博科圣地跟尼日利亚20世纪80年代的“Maitatsine”运动有关,两者都以反西方文明为宗旨。但“Maitatsine”运动禁止人们使用一切西方产品:包括收音机、手表、自行车和汽车等,优素福则主张利用西方科技来对付西方。两者的基本理念存在差异,善于变通的博科圣地无疑生命力更加顽强。

    跟“Maitatsine”运动一样,博科圣地也活跃于尼日利亚跟尼日尔、乍得和喀麦隆的边境地区,这种跨国活动使其似乎具有国际化属性。但必须注意的是,这四国的边境线是19世纪末英国、法国和德国殖民者在地图上用尺子画出来的,没有考虑到当地的群落居住情况。因此这种以聚居区为基础的跨境恐怖活动并非真正的国际化

    博科圣地势力的壮大与当地的贫穷有关,其成立之初也曾通过慈善活动聚拢人气。但贫穷这一项因素不能解释为什么博科圣地崛起于博尔诺州,而不是周边更穷的地区。政治因素或许起到了更重要的作用,例如北部相邻的尼日尔蒂法地区(Diffa)要贫穷的多,但那里的治理相对较好,很少有官员腐败和社会不公的现象。另外2003年博尔诺州州长谢里夫(Ali Modu Sheriff为了在竞选连任,与博科圣地达成了秘密妥协,也导致该组织的迅速壮大。

     

    政府军的困境:失去民间信任

    【尼日利亚政府应该改变其应对博科圣地的军事战略,应该把保护平民——而非清剿恐怖分子作为首要目标】

     

    在博科圣地的早期发展中,穆罕默德·优素福的个人魅力起了很大作用。在他死亡之前,组织内部尚有相对温和的“鸽派”存在。20097月,优素福在未经审判的情况下被警察秘密处死(官方称其在“逃跑”中被打死),直接导致博科圣地内部以谢考为代表的“鹰派”占据领导地位。那些致力于同政府谈判的成员要么被清除,要么干脆投降到政府军一边。

    2009726~30日,尼日利亚政府对博科圣地展开了代号为“清洗行动”的围剿,造成包括优素福在内的700多人丧生,大部分死者为博科圣地成员。那场军事行动把博科圣地从一个公开反政府组织变成了一个地下暴力集团。现在政府已经无法从该组织中找到愿意出面谈判的“领袖”,同时由于许多年长成员被杀或逃离,导致博科圣地更加年轻化,也更加极端化。他们开始实施自杀性炸弹袭击、攻击基督教教堂、在博尔诺州以外的范围大量进行恐怖活动,这些都是2009年前从未出现的情况。部分逃离的成员建立了许多分支派别,例如在理念上更接近基地组织的“Ansaru”,与博科圣地相比,这群人是更“国际化的专业恐怖分子,他们攻击尼日利亚境内的外国人和跨国公司,并指责谢考领导的博科圣地“杀害无辜的穆斯林”。

    2009年以来,尼日利亚政府军在清剿博科圣地上投入巨大。在1967~1970年的血腥内战(比夫拉战争)之后,尼日利亚空军再一次轰炸了自己国家的领土。大量未经审判的杀戮、逮捕和拘禁进一步扩大了政府和当地民众的裂痕。博科圣地的规模却越剿越大,2009年该组织有约4000名成员,2014年增加到了6000~8000人。

    通过在博尔诺州等三个州实行紧急法案,尼日利亚政府组织当地民兵对抗博科圣地的威胁,即“JTF”民兵。这项行动已经失败,JTF组织也在20139月被政府军取代。博科圣地无情地攻击和报复与政府合作的老百姓,甚至连德高望重的穆斯林宗教人士也不放过。而政府几乎没有保护民间合作者的任何措施,使得当地亲政府的宗教人士再也不敢公开表达对博科圣地的批评。

    非洲国家政府在应对恐怖组织时一般采取胡萝卜加大棒的措施,这在博科圣地身上完全失效。因为该组织长期处于赤贫状态,既不像其他组织(如尼日尔的MEND)控制石油资源,又因为宗教理念不和,得不到富有的中东恐怖组织的资助,导致他们一无所有,也无所畏惧,毫无与政府谈判的利益动机。

    我认为,尼日利亚政府应该改变其应对博科圣地的军事战略,应该把保护平民——而非清剿恐怖分子作为首要目标,如果不能获得当地老百姓的支持和信任,政府军必然继续深陷游击战争的泥潭。

     

    宗教政治化风险

    【尼日利亚总统乔纳森面临两难困境】

     

    即将在20152月进行的尼日利亚大选,将给博科圣地问题带来更多的危险因素。尼日利亚人民对博科圣地的恐惧已经造成了宗教政治化的倾向,执政党宣布实施“紧急法案”的三个州将正常进行投票,局部骚乱似乎不可避免。尽管政府将重兵保护投票地区,但博科圣地一向善于利用制度的漏洞,并很熟悉当地的地形,安全官员也可能被收买,允许恐怖分子的车辆通过检查站。

    尼日利亚是一个法治国家,法律规定政府不得偏向某个特定的宗教,然而在实际中宗教和政治经常被混为一谈。尼日利亚基督教协会(Christian Association of Nigeria)对政府的影响很大,2012年尼日利亚天主教堂宣布停止参与基督教协会的活动,因为该协会政治性和偏袒性过强。如果政府继续表现出明显的偏基督教倾向,将导致两教居民的矛盾激化。

    在这种背景下,博科圣地的崛起被赋予很多“阴谋论”解释。一些北部穆斯林居民坚信博科圣地是“基督教的卧底”,是为了诋毁伊斯兰教的声誉,并为美国军事干预该国、夺取石油资源提供借口。还有人认为,博科圣地今年的一系列袭击是为了配合明年的大选,让安全问题凌驾于民主之上,从而帮助强硬派当选。另一部分人则认为,政府在放任博科圣地问题激化,以掩盖其在经济改革和惩治腐败方面的“无能”。在博科圣地的“老家”博尔诺州,许多居民认为自己被政府“放弃”了,并认为这是对他们在2011年大选中没有投票给基督教总统乔纳森(Goodluck Jonathan1957~的“惩罚”。

    在政府内部,依然有不少官员认为博科圣地是基地组织等国际性恐怖活动的一部分。乔纳森总统面临两难困境,如果他促使政府制定针对北部地区的高压政策,将加剧宗教政治化,增加外界对他偏向基督教的质疑;但如果军队继续在缺乏政府授权的情况下扩大军事行动,将壮大军方的权力,从而对民选政府造成另一种威胁(要知道,尼日利亚的民选政治制度至今只有15年历史)。

     

    国际社会能做些什么?

    【考虑到尼日利亚的经济体量和战略重要性,国际社会不应对这个国家的未来置之不理】

     

    博科圣地问题是尼日利亚的内政,国际社会的帮助是重要的,但必须经过仔细考量并且不能过度。应该警惕三方面的风险:第一,尼日利亚军方内部的矛盾有可能被激化;第二,博科圣地有可能被迫跟国外恐怖分子建立联系,成为“真正的”国际性恐怖组织;第三,目前博科圣地的主要目标是尼日利亚政府,如果其他国家进行干预,有可能使自身和本国在尼日利亚的侨民遭受报复。

    联合国的制裁只有象征意义,因为博科圣地并不依靠来自国外的资金。跟索马里和突尼斯等国不同,尼日利亚与阿拉伯国家并不接壤,只是偶尔在邻国进行恐怖分子培训等活动。20145月的巴黎峰会之后,尼日利亚北部邻国喀麦隆、尼日尔、乍得等对博科圣地问题的干预有所增强。但这些国家也都面临各自的内部稳定性问题,应慎防“引火烧身”。

    以美国为代表的西方势力对博科圣地问题十分谨慎,鉴于尼日利亚政府军在“剿匪过程中侵犯人权的报道时有出现,他们并不愿涉足这个敏感复杂的地区(1111日,尼日利亚驻美大使公开批评美国政府,指其对打击“博科圣地”武装分子的行动支持不足,这其中包括美方没有及时分享情报信息以及没有对尼日利亚出售所需要的武器装备——译者注)。

    然而,考虑到尼日利亚的经济体量和战略重要性,国际社会也不应对这个国家的未来置之不理。现在,其他国家最有可能起作用的方面包括撮合谈判、保护线人、提供人道主义援助等。博科圣地始终并未形成系统性的战略思想,部分成员也希望重回过去“非暴力反政府”的状态。然而,寻找令各方都能接受的谈判代表,将是一件十分困难的事情。2012年,两位地方政治家曾试图与博科圣地谈判,结果都在争议中断送了政治生涯。还有不少投机分子冒充博科圣地的“领导人”或谈判代表,企图骗取“好处费”,最近尼日利亚法庭就审判了一个这样的诈骗犯。

    一个关键问题是,尼日利亚政府并不认为谈判是必要的。乔纳森总统曾经说过:“我们没法跟一群‘幽灵’谈判。”20119月政府代表曾经成功与博科圣地建立联系,后者于20121月同意举行谈判,但军方迅速撕毁约定,对博科圣地的一个据点发动进攻并逮捕了一名重要领导人。20123月,原本努力撮合双方谈判的当地伊斯兰教法最高委员会主席艾哈迈德博士(Ibrahim Datti Ahmed宣布退出对话,并指责政府方面不真诚、违反保密协定

    每一次谈判失败,都导致博科圣地和政府军的暴力冲突加剧。国际社会在撮合对话时,必须吸取这些教训,要从双方决策层都获得清晰的信号,推选出有公信力的中间人,谈判过程或许也需要独立第三方的监督。(吴菲菲/编译)

  • 作者: 查理·卡利斯、萨缪尔·雷诺兹(美国战争研究所 ) [‹‹摘要阅读] [新窗口阅读››]

    今年629日,“伊拉克与黎凡特伊斯兰国”(ISIL)或“伊拉克与大叙利亚伊斯兰国”(ISIS)宣布成立“哈里发国”(caliphate)。我们认为,这一建国宣言并非仅仅是哗众取宠的口号。有迹象表明,伊斯兰国IS)在其占领的叙利亚城市和乡村地区已经建立起有效的政权结构。

    出于对西方世界宣传以及招募外国“志愿者”的需要,ISIS通过官方英文刊物Dabiq和各大社交网站发表了大量介绍其治国经验的文字,使西方研究者得以窥探究竟。ISIS称之为尔玛麦imamah),大致相当于领导力的意思,ISIS宣称,“imamah”的含义是从宗教和政治两个领域管理人民的生活。其治理结构可分为行政和服务两个方向。ISIS重视领土占领以及建立完整国家行政体系的理念,是过去这一地区的反政府军事组织中鲜见的。缺乏对其政治野心的理解,或许正是西方此次措手不及的原因之一,美国总统奥巴马也承认,美国情报机构低估了在叙利亚发生的一切”。

     

    攻城为上的政治野心

    崛起之始,ISIS就将自己视为承担整套政府责任的机构,这帮助其在混乱的叙利亚社会中异军突起。在6月底宣布“建国”之前,ISIS已经在部分叙利亚地区实行了约7个月的实际统治。其中,叙利亚的拉卡市(Raqqa)是ISIS首个取得完全控制的地区,也是其政权的核心。ISIS对社会的控制是非常残酷和复杂的,从军事占领到行政统治的过渡,体现出了充分的准备和理论上的深思熟虑。

    ISIS基地组织有一个很大的不同点,基地组织大多是通过个别战斗行为来争取民心,力图在思想层面实现社会整合。ISIS则主张攻城为上,先通过武力完全攻占城市,再推行治理方针。

    以拉卡为例,不难看到ISIS为攻城略地投入的力量与耐心。20133月,叙利亚政府军失去了对拉卡市的控制,之后ISIS花了漫长的时间才取得该地区的完全控制权。201349日,ISIS宣布与胜利阵线组织(Jabhat al-Nusra,简称JN)联合,开始了清除异己的行动。他们不仅与政府军作战,也冷血地消灭反政府组织中持不同意见者。ISIS在拉卡市的第一次公开活动,就是在市中心广场将三名平民当众斩首。在ISIS指派的拉卡市统治者(埃米尔Abu Luqman的高压统治下,JN组织的两名重要领导人被迫逃离。20131014日,ISIS邀请300余名社会和宗教领袖前来商谈拉卡市的治理问题,当场将两名表达异议者处死。根据当地政治组织“Syria Untold”的报告,那次事件后,拉卡市残存的反对ISIS的势力全部撤出了这座城市。而ISISJN这两个曾经的盟友则陷入某种意义上的冷战状态。

    201414日,ISIS攻占伊拉克城市费卢杰(Fallujah),取得巨大胜利后,老巢却遭遇突袭。16日,JNISIS的监狱中释放了一批囚犯,他们伙同其他多股势力,在一天之内几乎占领了整个拉卡市。ISIS迅速组织从多个前线撤军回援,在很短的时间内重新夺回拉卡市的控制权,并将JN的残存势力清除出去。根据黎巴嫩媒体报道,123日,拉卡市已经恢复正常运转。当天,据称在前线作战的ISIS军队得到了来自拉卡市的军事支援。如果这一情报是准确的,意味着ISIS有能力在10天之内从战略防守转为战略进攻,这体现出了极高的执行力和专业的军事素养。

     

    行政治理体系

    根据占领程度的不同,ISIS在不同地区设立的机构复杂程度不同。一般来说,宗教机构和法庭是军事控制较弱地区的选择。在实现全面控制的地区,ISIS会建立更加复杂的宗教警察机构和教育体系等。

    (一)宗教机构(Da‘wa

    建立宗教机构需要的人力较少,也容易得到叙利亚社会的认可。因此在军事控制力较弱的地区,ISIS一般从建立宗教机构开始,其组织的活动称为Da‘wa,即召唤之意。活动内容为学习、传播教义。此类活动不具威胁性,还会提供食品和饮料,因此很少招致居民的反感。20141月以后,ISIS在阿勒颇省和拉卡省频繁举行此类活动,在拉卡市内的一座亚美尼亚教堂旧址上建立了Da‘wa中心,在人口更多的阿勒颇省则设有两个Da‘wa中心。

    另一类ISIS建立的宗教机构为沙里亚机构Shari‘a institutes),提供场所让成年人学习宗教的重要问题沙里亚指伊斯兰法律)。据ISIS的宣传数据,仅仅在阿勒颇省已经有22沙里亚机构。还有专门对女性开放的沙里亚机构,用鲜花和明亮的颜色装饰,与世人对恐怖组织的印象大相径庭。

    (二)宗教警察(al-Hisba

    与世俗警察不同,宗教警察声称自己的职责是“驱除邪恶,引导向善”。今年5月,网上曾公布了一段ISIS宗教警察执勤的视频。视频显示警察们驾驶带有显著ISIS标志的巡逻车,车上配有扩音器,提醒民众去参加祈祷,制止祈祷期间的商业活动,还有警察接到电话称某地发现“违规药物”。据官方宣传,ISIS宗教警察的职责是“记录违反沙里亚的行为,并考虑对策”,这些记录分门别类详细录入表格,严重的罪行(如侮辱神明)将被提交法庭。视频中还显示,警察们一周内进行了60次巡逻,平均每天9~10次。据ISIS宣传,阿勒颇省目前有10个宗教警察机构。ISIS控制区域内,宗教警察和世俗警察是两个不同的部门,没有任何证据显示两者存在人员交集。

    (三)教育体系(al-Ta‘lim

    通过教育引导青少年是ISIS统治计划的重要组成部分,从官方宣传和社交网站上的信息来看,ISIS组织的教育课程主要学习宗教理论。尽管今年年初,拉卡市的一个非官方社交网站账号曾公开向全世界招募教师,包含各个学科和各个领域,但迄今为止没有证据显示ISIS学校会教授其他科技知识。ISIS只在计划长期控制的地区投资教育事业,在其他地区则用Da‘wa宗教活动来替代。可见ISIS把教育体系视作长期统治计划的一部分,并没有将之定位为培养下一代恐怖分子的机构。

    (四)法庭

    法庭是ISIS扩张过程中一个颇有特色的现象,其他反政府组织设立的法庭往往都是暂时性的,ISIS则截然不同。在一个地区军事控制尚未巩固的情况下,ISIS就抢先设立法庭,似乎将之视为自己的竞争优势之一。2013年,早在该组织实现对部分叙利亚城市的占领之前,其建立的法庭体系在一些市镇已经迅速蔓延。在ISIS公布的自我宣传视频中,一位法官赞扬这些法庭填补了地区空白,称自从ISIS进入该地区后,犯罪率出现了大幅下降。一位在法庭外接受采访的平民则表示,自己是专程搬到ISIS控制的地区享受法律保护的。西方观众可能对这种自我吹嘘的视频嗤之以鼻,ISIS法庭的残酷惩罚也令外界十分不安,特别是血腥视频流传到互联网上后,引发了国际社会的普遍指责。尽管如此,不应把ISIS法庭的影响力视作彻底的“谎言”,在一个常年战乱的环境里,的确有可能诱发人们对严厉法律的向往。

    (五)地方警察

    ISIS保留了世俗警察力量,职责是“充当法庭的执行机构”。除此之外,还执行巡逻任务以维持社会治安。根据官方数字,阿勒颇省ISIS控制区域有10个警察局。尽管ISIS声称地方警察不“判案”,而将所有案件提交给法庭审理。但民间指控和国际组织的报告认为,非法拘禁和酷刑是ISIS控制地区的常见现象。根据大赦国际201312月的报告,ISIS在阿勒颇和拉卡两省有至少7个大型监狱,除关押普通罪犯外,还关押了很多政治反对者、社会活动家,甚至还有儿童。2014428日,一群妇女在拉卡市举行抗议,声称她们的男性亲属被ISIS拘留后不知去向。

    (六)征兵办公室

    跟“典型的反政府军事武装不同,ISIS征兵办公室的地点是公开的。ISIS从不把自己视为恐怖组织,而认为这是一个正常“国家”招募士兵保卫疆土的行为。尽管ISIS也进行大量的秘密招募,以保护部分成员的个人信息,但在叙利亚,该组织的很多征兵活动是公开进行的。

    (七)公共关系与族群冲突

    ISIS在阿勒颇省设立了一个专门处理公共关系和族群冲突的办公室,该组织十分重视族群冲突问题,其英文刊物Dabiq还专门讨论过这一问题。族群冲突是当地所有政治派别关注的焦点,但很少有组织像ISIS这样专门设立一个办事机构,这体现出了建立长久政权的意图。

     

    服务体系

    ISIS在进入的每个城市都进行了广泛的生活物资援助和基础设施修复工作,这些行为很难被当地人拒绝,特别是在那些原本就食不果腹的地区。2013年春,该组织成立了“伊斯兰公共服务局”(Islamic Administration of Public Service, IAPS),许多公布出来的视频展示了IAPS工作人员在阿勒颇城市中修理自来水管道和电力管线、经营面包厂、管理医院、指挥交通、清扫马路等。20141ISIS撤出阿勒颇市的基地,IAPS随之关闭,但后续建立了许多类似办公机构,继续为民间提供“援助和服务”。

    (一)生活物资援助

    生活物资援助是ISIS“服务”体系中较容易操作的环节,在没有实现全面军事控制的地区,ISIS一般通过Da‘wa宗教活动发放食品、饮料、衣物、药品等,或者以低于市价出售生活必需品,实现途径包括控制物资生产工厂、威胁商店店主,或自行开设商店等。面包厂是ISIS着重夺取的目标,因为这是为乡村地区提供援助的最简单方式。ISIS一度占领了三个面包厂,每小时生产超过1万个面包。某些地区的居民对ISIS产生了物资依赖,拉卡市的小麦、汽油供应和外汇已经被ISIS垄断。

    (二)水电供应

    对水和电力供应的控制是ISIS颇具野心的目标之一。除修理拉卡省和阿勒颇省的水电管线之外,ISIS还夺取了三座水坝和两个发电站。在近期的一份报告中,ISIS将此类设施列为“极端重要目标”,运营这些设施需要大量的人力和技术投入,充分体现出ISIS建立长久政权的意图。不过,ISIS尚缺乏良好运营这些设施的技术能力,由于过量使用水坝为其占领地区提供电力,已经造成阿萨德湖(Lake Assad)水位严重下降,威胁到了附近地区的饮用水供应。

     

    外国“战士”

    大量招募外国人是ISIS有别于其他反政府军事组织的另一个突出特征,外籍人员经常能够在ISIS担任重要领导职务。根据法新社和《纽约时报》等媒体得到的信息,ISIS在拉卡省的机构有个普遍现象:即由伊拉克人、沙特人和突尼斯人担任机构的“一把手”,埃及人、欧洲人、车臣人和叙利亚人担任“二把手”。据报道,来自车臣的武装分子比其他外国志愿者更可能携带家属,在拉卡市街头,经常可以见到车臣武装分子和家人一起逛街购物,他们喜欢购买昂贵的商品,还带来了最新的手机和电脑等数码产品。外国人的数量越来越多,ISIS已经开始动员当地居民腾出空房间供外国“战士”居住。

    ISIS的外国武装人员依然与叙利亚当地居民存在严重隔阂,许多其他叙利亚武装派别谴责外国武装分子入境参战。不过对于ISIS而言,外国人前来投奔符合其打破边境界限的“全球哈里发国”愿景。除了武装人员外,ISIS201465日的Dabiq杂志上发文,呼吁“有经验的专业人士”移民叙利亚。几天后又通过一名加拿大籍发言人对外表态:“这不仅是战争,我们不仅需要战士,还需要工程师、医生、专业人士,我们还需要资金,需要一切……每个人都能在这里找到位置。”这些发言给人一种错觉,似乎ISIS已经进入“战后”状态,能够提供和平环境来建设“国家”了。

    不过,ISIS在其崛起的短暂过程中,始终走的是短视的民粹主义路线。建立长期政权的野心是该组织的优势,也将成为潜在的最大缺陷。在试图从战争状态向“国家”建设的转型过程中,如果ISIS对城市和乡村的经济基础进行错误处置,或将给叙利亚和伊拉克广大地区造成更大威胁。(吴菲菲/编译)

  • 作者: 玛格丽特·克莱因(德国国际政治与安全研究所) [‹‹摘要阅读] [新窗口阅读››]

    最近十年来,俄罗斯一直在努力拓展从前被其忽视的东亚关系。这给德国以及欧盟提出了新的问题。十年前我们一度认为莫斯科在东亚的行动只不过是对俄欧、俄美关系的补充。然而在普京的第三个任期内,俄罗斯的东亚政策正以前所未有的速度成为日益恶化的俄欧、俄美关系的替代品。

    从地理上来讲,俄罗斯更多是一个亚洲国家,西伯利亚和远东地区的广袤领土占据其全部国土面积的3/4。然而,东亚地区长期被克里姆林宫忽视。原因是多方面的:包括俄罗斯对国际影响力的追求、西方作为现代化合作伙伴的重要地位,以及苏联解体后部分俄罗斯人的身份认同需求等。

    2013年俄罗斯外交部的文件中依然把东亚列为“第四位”地区,落后于独联体、欧盟和美国。但情况正在潜移默化中改变,现在俄罗斯外交部与亚洲相关的部门数量已经跟与独联体相关的部门一样多。2009年和2010年,俄罗斯高校和研究机构大量地新设了许多针对东盟(ASEAN)和亚太经合组织(APEC)的研究中心。与此同时,俄罗斯国内针对东亚政策的争论热潮高涨,值得注意的是这场争论并非由学者发起,而是由普京、梅德韦杰夫等政府首脑以及许多著名外交官引领的。这或许是俄罗斯即将重新部署外交战略的信号。

    俄罗斯“转投东亚”的动机主要有两点。首先是该地区在国际关系上日趋重要,中国的崛起和美国的战略转移是基本推动力。历史上第一次,俄罗斯将面对一个实力超过自身的东部邻国。与此同时,乌克兰危机导致俄罗斯与西方渐行渐远,与东亚发展密切关系将帮助其避免被国际社会孤立的窘境。第二,俄罗斯东部的安全问题正给莫斯科带来巨大压力,该地区的现状——人口减少、高失业率、低生产率、经济上过于依赖原材料出口等,造成了严重的社会、经济和安全隐患。如果西伯利亚和远东地区能与东亚国家进行良好的经济整合,将是俄罗斯人梦寐以求的结果。然而,随着东亚经济一体化,该地区也面临沦为单纯的原材料提供者及进一步与“欧洲俄罗斯”分裂的风险。

    一个新名词可以用来描述俄罗斯的政策目标:“欧洲太平洋力量”(Euro-Pacific power)。本文将从军事、政治和经济三个维度,衡量俄罗斯成为“欧洲太平洋力量”的前景和可能途径。

     

    军事风险

    【目前莫斯科执政者宣称中俄之间存在“前所未有的互信与合作”,并认为“中国威胁论”是西方国家的误导。】

     

    针对潜在的军事威胁,俄罗斯联邦安全委员会20102月发布的文件将“军事危险”(military dangers)和军事威胁military threats)做出区分,只有存在真实军事冲突风险的情况,才会被归入后者。对于俄罗斯而言,主要关注的地区是东北亚,而东南亚的岛屿问题,虽然会影响到中国的军事部署,但并不与俄罗斯的国家安全直接相关。

    1.千岛领土争端

    南千岛群岛五个岛屿的主权纠纷是俄罗斯与日本关系的沉重负担,也是双方始终未签署和平协议的原因之一。不过,2010年俄罗斯官方文件里仅仅把这一区域划归为“军事危险”。俄罗斯并不把日本视作军事威胁,因为和平宪法严格限制了日本军事行动的范围,日本的军事实力只有俄罗斯的四分之一,而且大部分被用来对付中国。2011年以来,俄军在千岛海域进行了一些军事演习,但并非为了强化军事部署,更多是为了给日本施加政治压力,特别是日本宣布强化美日安全同盟并计划部署导弹雷达系统后。

    2.朝鲜核问题

    与日本相比,俄罗斯对朝鲜的担忧更深。尽管平壤的核项目并不是针对俄罗斯的,但符拉迪沃斯托克(海参崴)距离朝鲜只有150公里,俄朝还有17公里长的边境线,地理上的接近意味着导弹误击、核武器失控、大规模难民潮等潜在风险。

    3.中国:俄罗斯的未知风险

    俄中关系无疑是俄罗斯国家安全及东亚战略的基础。上世纪60年代至90年代,莫斯科将中国视作直接军事威胁。这一点在戈尔巴乔夫时代得以扭转,从那时起双方在解决历史争端、建立彼此信任方面成果颇丰。1994年和2008年,双方分别确定了东部和西部的边界线走向。

    然而,中国军力的增强也引起部分俄罗斯决策者的关注。2005年之前,大部分俄罗斯专家认为中国没有军事挑战俄罗斯的能力。现在他们的看法已经发生了转变。中国的战舰、坦克和战斗机数量都超过俄罗斯,尽管中国军工产业在某些技术领域——如飞机引擎、轮船涡轮机、海军装备等方面存在短板,但在过去十年里进步速度惊人。相反俄军更多依赖于苏联时代的军事基础,被中国赶上只是时间问题。

    虽然中俄两国的边界线已经确定,但部分俄罗斯政治家仍在担心远东地区的“殖民化”问题——即中国公民向俄罗斯非法迁徙的现象。中俄边境的人口数量极不对等,俄罗斯一侧只有约700万居民,中国一侧则有约1.2亿人。在历史问题上,中国的教科书中,俄罗斯18~19世纪扩张东部领土的边境条约仍被称作“不平等条约”。

    现在,俄罗斯对中国的态度是矛盾的。根据当地智库的调查,在中国是俄罗斯的威胁这一命题上,俄罗斯的自由主义和民族主义反对派持有最强的认同观点,而商界精英持有最弱的认同观点。目前莫斯科执政者宣称中俄之间存在前所未有的互信与合作,并认为中国威胁论是西方国家的误导。如果俄罗斯和美国及北约的关系继续僵持,其与北京的安全合作必然会进一步增强。

    4.美国的战略转移

    俄罗斯对美国的态度同样是矛盾的。一方面,莫斯科明白美国战略东移主要针对的目标是中国,而非俄罗斯。另一方面,美国在亚太地区的军事扩张令俄方感到不安。到2020年,美国计划将60%的海军力量部署在这一地区,除了跟原有盟国日本、韩国等加强合作,还跟越南等建立了新的伙伴关系。

    与中国对美国的态度不同,俄罗斯更倾向于直接表达对美国的批评。首先是因为美国的敌意和霸权形象在俄罗斯精英阶层心中依然根深蒂固;其次俄美之间的经济联系并不像中美之间那么强。现在,乌克兰危机使美国方面主动切断了与俄罗斯的交流和互访,导致俄方更难注意到俄美两国在东亚地区可能的合作前景。

     

    政治布局

    【俄美两国领导人在东亚政策上选择了彼此忽视。在克里姆林宫看来,美国给东亚带来的是麻烦,而不是解决方案。】

     

    苏联解体后,俄罗斯在东亚的政治影响力大幅下滑,成为该地区“遥远的邻国”。现在,莫斯科正在努力重新建立自己在这一地区的政治影响力,并取得了一定成果。

    1.俄中:有缺陷的全面战略伙伴关系

    苏联解体后,戈尔巴乔夫开启了中俄关系正常化的进程。双方在外交文件中的措辞从1994年的建设性伙伴关系1996年的战略合作伙伴关系,到2010年的全面战略合作伙伴关系。常规性对话机制在各个层面建立起来,并以2005年建立的中俄战略安全磋商机制”为核心。

    然而,与北京的政治亲密关系或许无助于拓展俄罗斯在东亚的政治影响力。原因有三:首先,两国在外交领域的实质性合作有限,自从“关系正常化”这个目标完成后,两国的合作局限于对美国霸权主义的批评,以及朝鲜相关问题的联合国投票。其次,两国对东亚秩序的看法存在分歧,俄罗斯急于建立安全合作体系,以便实现自身在该地区的影响力。而北京更想维护其“和平崛起”的形象,这意味着中国的外交诉求更多是“不结盟”。第三,中国在东亚地区的外交活动并不需要俄罗斯的强力支持。2006年的六方会谈中,是朝鲜而非中国坚持邀请俄罗斯参与。中国近年来重视的区域联盟如“东盟10+3”等,既不包括美国,也不包括俄罗斯。只有在美国“重返亚洲”以及中日领土争端恶化后,北京才产生了“拉拢”俄罗斯的动机。

    2.俄美:俄罗斯已失去美国选项

    目前,在俄罗斯鼓吹俄美友好的是一小群政治上被边缘化的“西化主义者”。这群人自苏联解体后,就一直鼓吹俄罗斯应融入西方社会,这种观点也反映到东亚政策中。“西化主义者”承认中国对俄罗斯十分重要,但他们认为莫斯科应该优先选择日本和韩国作为东亚合作伙伴。除此之外,近五年来也有一群主流的“现实主义”政治学者主张发展俄美关系,力图使俄罗斯成为中美两国之间的摇摆国家

    不过,俄美两国领导人在东亚政策上选择了彼此忽视。在克里姆林宫看来,美国给东亚带来的是麻烦,而不是解决方案。20141月,俄罗斯外长拉夫罗夫公开指责美国以朝核危机做借口在该地区建立“不成比例的军事力量”。201111月,时任美国国务卿希拉里·克林顿在“美国的太平洋世纪”外交纲领中完全没有提到俄罗斯。现在俄罗斯的东亚策略失去了“美国选项”,要摆脱过度依赖中国的现状,只能从其他国家处寻求突破。

    3.日本或成为俄外交多样化的突破口

    这一突破口很可能是日本。梅德韦杰夫任总统时期,俄日关系一度恶化。201111月,他成为首位登上千岛群岛的俄罗斯总统,引发日方强烈不满。但普京第三次成为总统后,日本开始被视作潜在的合作伙伴。20123月,普京就任伊始,就宣布这是重新协商千岛群岛问题的“hajime”时刻(柔道术语,指“开始”)。与此同时,日本与朝鲜和中国的关系双双恶化,也产生了与俄罗斯修复关系的动机。20134月,安倍晋三成为十年内第一位访问俄罗斯的日本首相。双方不仅重启领土问题谈判,还建立了常规的外长及国防部长对话机制(“2+2”)。

    不过,很难预测两国愿意在领土问题上做出多大妥协。乌克兰危机中,日本加入了西方制裁俄罗斯的阵营,但只采取了十分轻微的手段。日本在乌克兰危机中的表现,体现出日俄两国在战略上拥有共同利益——即发展独立于中国的双边关系。

    4.俄罗斯与朝鲜半岛

    为了彰显自己在东亚的政治地位,朝鲜对俄罗斯而言十分重要。叶利钦任总统时期,俄罗斯在外交上抛弃了朝鲜,转向发展对韩关系。这种做法产生了负面效果,因为失去了对朝鲜的影响力,俄罗斯对韩国也就不再重要。这导致俄罗斯在上世纪90年代缺席了朝鲜半岛的一系列重要谈判。

    普京掌握权力后,立刻着手修复对朝关系。20002月,他与平壤签订了新的和平条约。同年6月,他成为首位访问朝鲜的俄罗斯最高领导人。2001年和2002年,朝鲜领导人金正日对俄罗斯进行了回访。这些努力在2003年取得回报,在朝鲜的强烈要求下,俄罗斯终于重返六方会谈。

    2009年六方会谈的破裂,沉重打击了俄罗斯的东亚野心。随后俄罗斯对朝鲜半岛的战略进入第二阶段,即发展与朝鲜的双边关系,并努力建立俄、朝、韩三方对话机制。20118月,举行了9年来首次“俄罗斯朝鲜峰会”。自2010年开始,俄罗斯与韩国开始举行年度高阶政治家论坛。自20123月开始,俄韩两国开始举行国防副部长级“战略防御对话”。更重要的是,自2011年以来,俄罗斯一直在积极推动几项“三方工程”:包括一条输油管、一条铁路,以及输电系统,全部贯穿俄、朝、韩三国。不过,尽管俄方付出了很多努力,这些项目因为得不到中国和美国的支持,也无法保证朝鲜境内管道的安全问题,暂时未能付诸实施。

    5.越南与东盟

    东南亚地区不仅是中美博弈的重要地区,也是整个东亚多边外交的推动力。近十年来,俄罗斯改变了只关注东北亚的战略,开始寻求在东南亚发挥影响力,迄今为止成效喜忧参半。俄罗斯在这一地区的最大外交成就是越南,俄越两国关系可以追溯至苏联时期。2001年俄越建立战略伙伴关系2012年升级为全面战略伙伴关系,跟俄中关系的用词相同。俄越两国在能源和国防两方面紧密合作,俄罗斯国有石油公司帮助越南开采近海石油和天然气,而该海域正处于越南和中国的主权争执区。这不仅出于经济动因,在很大程度上也被政治驱动。现在,希望东盟外交对话机制中接纳俄罗斯的呼声,很大一部分来自越南。

    除越南外,俄罗斯和其他东南亚国家的外交关系进展缓慢。尽管在2010年成功加入亚欧会议(ASEM),俄罗斯与大部分东南亚国家的政治对话层面依然较低。当这些国家曾在苏联接受过教育的老一辈政治家退休,俄罗斯在该地区的外交将更加困难。对于这些国家而言,中国、美国、日本和韩国才是更重要的合作伙伴。

    6.薄弱的软实力

    要在当今国际政治条件下获得区域影响力,“软实力”和“硬实力”都不可或缺。俄罗斯在软实力方面处于严重劣势。冷战结束后,俄罗斯的经济、政治和社会制度对东亚国家已经没有任何吸引力。尽管普京在他的第三个任期内,竭力想把俄罗斯塑造成有别于西方自由经济的相对保守的代表,但在东亚看来,引领一种与西方模式分庭抗礼的“新发展模式”的国家是中国。

    俄罗斯长期以来一直被视为欧洲国家,与东亚在文化上缺乏认同感。俄罗斯正在努力促进民间交流,特别是语言和教育方面。2013年有2万名中国学生和6千名越南学生在俄罗斯高等院校就读。但与之相比,2012年在美国学习的中国学生数量是19.4万人,越南学生有1.55万人。

    除了留学生和旅游之外,俄罗斯与东亚国家的社会联系十分微弱。这影响到了政治交流,原因之一是这些国家了解俄罗斯语言和文化的人越来越少。不仅对于在冷战中切断联系的日本和韩国如此,对一直与莫斯科保持密切联系的中国和越南也是如此。上世纪90年代,尚有很多中国和越南官员曾在苏联接受教育,现在这种联系也在逐渐消亡。

     

    经济:俄罗斯东亚战略的阿喀琉斯之踵

    【对能源出口的过度依赖是俄罗斯东亚野心的隐患。】

     

    除了军事挑战与政治野心外,莫斯科的东亚战略也在很大程度上被经济因素驱动。对于俄罗斯而言,东亚不仅是个出口市场,也是潜在的现代化伙伴,对俄罗斯东部地区的经济发展至关重要。然而,西伯利亚地区的寒冷气候、稀少人口和薄弱的社会经济基础导致该地区与东亚的经济整合十分困难。国际贸易中过度依赖能源出口的现状,使经济因素成为俄罗斯东亚战略中的最薄弱环节。

    1.外贸扩张包含重大隐忧

    2000年以来,俄罗斯与东亚各国的贸易量大幅增加。2000~2013年,与日本的贸易量增加了接近10倍,与东盟增加了11倍,与中国增加了12倍,与韩国增加了14倍。而俄罗斯与传统经济伙伴的贸易量增加幅度相对较小,同一时段内与欧盟的贸易量增加5倍,与其他独联体国家的贸易量增加了4.5倍。

    在俄罗斯的整体外贸额中,东亚逐渐成为仅次于欧盟的第二大贸易伙伴。2000~2013年占比从9.4%提升至19%,其中最突出的是中国,从4.9%提升到10.3%。第一大经济合作伙伴欧盟在俄罗斯外贸中所占的比重从51.8%下滑到49.1%。不过,依然是东亚占比的2.5倍。其他独联体国家占比从18%下滑到14.4%,原本就很少的俄美贸易进一步弱化,从5%下滑到3.6%

    然而,俄罗斯与东亚的贸易中存在三个对其不利的现象。首先,贸易上东亚对于俄罗斯来说越来越重要,反过来则不成立,对于东亚而言,除了能源和军工,俄罗斯在其他经济领域并非重要贸易伙伴。最突出的例子就是中国,2010年,中国取代德国成为俄罗斯第一大贸易国,2013年中俄贸易占到俄罗斯外贸总额的10.3%,但只占中国外贸总额的2.2%。上世纪90年代初期,中俄两国的经济体量大致相同,到2013年,中国GDP已经是俄罗斯的4倍。其他东亚国家的情况类似,对俄贸易仅占日本外贸总额的2.2%,占韩国的2.1%,东盟的0.8%

    第二,尽管俄罗斯对日本、韩国和东盟仍保持贸易顺差,但除了韩国之外,俄罗斯对其他东亚国家的出口份额正在下降。2000~2013年,对日本贸易出口占比从81%下降到64%,对东盟从70%下降到63%,对中国的出口占比跌幅最大,从73%下降到40%,从顺差变成了逆差。所以,与其说俄罗斯打开了东亚市场,倒不如说东亚国家打开了俄罗斯市场更为贴切。

    第三,俄罗斯外贸商品的种类发生了变化,工业制成品的进口比例迅速增加。2000~2013年,俄罗斯从中国进口的商品中,机械和汽车占比从8%上升到40%,从日本进口的这一比例从66%上升到83%,从韩国进口的这一比例从26%上升到73%,甚至从东盟进口的机械和汽车比例也大幅上升,从25%升至43%。相应地,俄罗斯出口商品中机械和汽车的比例大幅缩水,2000~2013年,对华出口中机械与汽车占比从11%跌到3%,对韩国出口中这一比例从11%下跌到2%

    甚至在半制成品领域,俄罗斯也在迅速失去出口市场。2000年俄罗斯对中国的出口中,钢铁占17%,现在这个数字已经萎缩到几乎可以忽略不计。2000~2013年俄罗斯对韩国出口中钢铁占比从13%下滑到3%,对东盟的这一比例从36%下滑到11%

    2.能源出口谈判能力削弱

    俄罗斯在能源和军工出口方面依然占据优势,考虑到这两个行业的战略意义,莫斯科不仅希望从中获得经济利益,也希望借此实现政治目标。不过,目前在这两方面,俄罗斯也都遇到了问题。

    在东亚能源市场上,俄罗斯的石油、天然气和电力资源都颇具吸引力,它向中国输送电力,并与中国、越南和老挝在水电与核电方面开展合作。石油方面发展最快,从前俄罗斯只能用火车或轮船向东亚出口石油,现在随着东西伯利亚太平洋输油管线的完工,俄罗斯东部石油出口潜力达到8000万吨/年。天然气出口方面也有一定发展,但相对较慢,目前俄罗斯东部向外输出天然气的惟一途径就是库页岛的液化天然气(LNG)工厂,年输气量约1000万吨,主要通过轮船运往日本和韩国。中国此前在俄罗斯的天然气出口国名单里长期缺席,两国在多次谈判后,依然无法就天然气价格达成共识。但今年5月,在乌克兰危机推动下,情况发生改变,俄罗斯Gazprom与中石油签署了为期30年、每年380亿立方米的的天然气出口合同,接受了低于欧洲市场的价格。

    然而,尽管俄罗斯的能源出口规模不断扩大,但在东亚市场依然只占较少份额。2011~2012年,来自俄罗斯的石油仅占中国和日本进口石油总量的8%4%,来自俄罗斯的天然气仅占日本和韩国进口天然气总量的10%8%。要扩大输往东亚的油气产量,俄罗斯必须加大对东部地区的投资,修建更多的石油管线、炼油厂和液化天然气厂。但考虑到该区域的气候、地理、社会经济现状,如果没有外国援助,俄罗斯很难独立完成这些基础建设。这将使俄罗斯在跟东亚油气进口国的谈判中处于不利地位。俄罗斯官方计划到2030年,实现本国石油出口的22%~25%、天然气出口的19%~20%输往亚太地区。然而东亚对俄罗斯能源的需求,并不像该国的出口欲望一样迫切。现在中国、日本、韩国和东盟都实现了能源进口来源的多样化,加上美国页岩气革命、全球新型能源的发展等,进一步削弱了俄罗斯的谈判能力。

    对能源出口的过度依赖是俄罗斯东亚野心的隐患。2000~2012年,俄罗斯对韩国的年出口额中,石油天然气所占比例从12%提升到69%;对中国的年出口额,这一比例从0提升到67%;对日本的年出口额,这一比例从1%提升到74%;对东盟的出口额,这一比例从38%提升到61%。可见,俄罗斯在东亚经济整合中充当的角色基本上是单纯的原材料提供者。

    3.军工出口占据优势

    国防工业是俄罗斯占据优势的少数几个高科技领域之一,东亚是俄罗斯的重要武器出口市场,2013年东亚国家购买了俄罗斯对外军售的18%,位居第二位,落后于武器进口大国印度(购买量占俄罗斯武器出口的47%),领先于中东(12%)和其他前苏联国家(2%)。

    部分东南亚国家选择在安全问题上与俄罗斯合作,更多是一种针对中国的外交“对冲”手段,越南尤为典型。2005年之前,俄罗斯最重要的武器出口国曾经是中国。苏联解体后的几年里,俄罗斯军工产业面临生存危机,北京借机获得了很多订单,不仅进口制成武器,也通过建立合资企业、专利授权等方式进行技术转移。现在中国在武器出口方面变成了俄罗斯的竞争对手,不再需要低端产品。而北京感兴趣的飞机引擎等前沿军事技术,俄罗斯又不愿意卖给中国。20133月,中国向俄罗斯采购24架苏-35战机的交易更多被视作中方的胜利。

    4.东部开发与自贸谈判

    位于亚洲范围内的3/4国土,将是俄罗斯与东亚进行经济整合的有利条件。首先,俄罗斯可以通过边境贸易直接发展与邻国的经济合作;其次,该地区可以充当亚洲和欧洲之间的运输通道。但俄罗斯东部地区的社会经济现状严重影响了该地区潜力的开发,自上世纪90年代以来,俄罗斯东部失去了25%的人口和90%的重工业,原本就很薄弱的基础建设正在进一步恶化。

    近十年来,克里姆林宫非常重视东部开发,2012年还为此成立了一个新部门——远东发展部。但在俄罗斯东部开发的过程中,存在资源过度向某些城市集中的问题。例如举办APEC峰会的符拉迪沃斯托克获得了210亿美元的投资,兴建了机场、三座大桥和一所大学,但东部其他地区的基础建设尚未得到改善。

    2010年,东盟与中国、韩国签订了自贸协定;201211月,东盟、中国、日本、韩国、澳大利亚、新西兰和印度决定开始区域全面经济伙伴关系(RCEP)谈判;与此同时,美国也在亚太地区推行跨太平洋伙伴关系协议(TPP)谈判。目前,俄罗斯依然是这些谈判的“旁观者”,要增加在东亚的影响力,克里姆林宫应该积极参与到该地区的贸易谈判中来。

     

    俄罗斯中短期不会“脱欧入亚”

    【长远来看,俄欧在亚洲战略上有合作的可能,不过目前谈论为时尚早。】

     

    俄罗斯的东亚战略会给德国和欧洲带来哪些影响?许多俄罗斯学者认为,俄欧关系已经到了天花板,“欧洲衰落论”在俄罗斯流行起来,学者们认为欧洲经济面临内生问题,而亚洲是蓬勃发展的象征,因此他们建议俄罗斯选择最终的“胜利方”。除此之外,俄欧关系在最近几年面临危机:外贸增长缓慢,安全领域谈判陷入僵局,政治合作也被破坏。特别是乌克兰危机引发欧洲对克里姆林宫政策的批评,俄罗斯学者据此认为俄欧关系已无发展空间。相比之下,东亚对于俄罗斯外交政策有很大潜力,且酝酿已久,目前克里姆林宫对东亚的政策转向,其实是自上世纪90年代就开始的政治讨论终于付诸实施的结果。

    然而,即便新的东亚战略将使俄罗斯外交的“欧洲中心化”得到削弱,在中短期内莫斯科还是难打“东亚牌”。经济上来看,欧盟依然是俄罗斯最重要的现代化与贸易伙伴;政治上,俄罗斯与欧盟关系更具深度和广度;文化、历史和社会联系方面,欧洲对俄罗斯的意义也远非亚洲可比。事实上,“欧洲太平洋力量”这个名词,已经揭示出俄罗斯在历史和文化上属于欧洲不可分割的一部分。

    在东亚,俄罗斯和欧盟有一些共同利益:双方都很关注中国的崛起;都希望建立区域性的安全框架;欧盟也希望把俄罗斯发展为欧亚之间的运输通道。长远来看,俄欧在亚洲战略上有合作的可能。不过,目前俄罗斯和欧盟在东亚的政治影响力都很边缘化,俄欧之间的关系也遇到了麻烦,谈论亚洲战略的合作为时尚早。(吴菲菲/译)