封面 | 建言“及时支付”管理办法

为贯彻落实习近平总书记在民营企业座谈会上的重要讲话精神，切实维护中小企业的合法权益，2019年9月4日，一部或可惠及我国数千万企业的行政法规《及时支付中小企业款项管理办法（征求意见稿）》（下称《办法》），由国家工业和信息化部政策法规司起草并向社会公开征求意见。根据《办法》第四条要求，“国家机关、事业单位和大型企业不得滥用其在交易中的优势地位，强迫中小企业接受不合理的支付期限、方式、条件和违约责任等交易条件”。

支付是市场经济中买卖交易的一个特殊环节，支付环境则是市场经济运行的重要“交通基础设施”，其优劣犹如两条不同等级的道路——直接影响行驶车辆的效率与成本。反映在具体经济层面：微观上左右着企业业绩的高低、研发投入的多少、所投资设备性能的高低、采购原材料质量的优劣；中观上影响着产业生态环境的好坏、制造业发展质量的高低；宏观上牵系着经济运行、金融系统的稳定。

但改革开放以来，我国企业间的支付软环境一直存在不完善的一面，以三角债、多角债为中心的债权、债务问题长期突出，以东方园林（园林工程行业）、比克动力（汽车动力电池行业）、福昌电子（3C行业）为代表的因应收账款问题陷入财务危机的企业近年来已是班班可考，而为完善账款支付与回收问题、促进支付软环境良性发展的专项法规却长期缺位。正如《国外防止延迟支付法律文件汇编》（注1）一书所述：“在防止大企业拖欠小企业资金方面，国内尚无专门立法，仅在《民法通则》《合同法》《公司法》《反垄断法》中对履约、诚实守信等有原则性表述，但对具体拖欠行为没有针对性和可操作性，缺乏具体的处罚措施。”

《办法》作为维护中小企业账款回收的专项行政法规，推动了我国支付规则向国际规则的靠拢。但就内容来看，在“及时支付”的边界、“及时支付”的促进体系层面值得商榷，特别是关于“及时支付”的边界存在模糊的一面，站在“切实维护中小企业的合法权益”“及时”的立场看，不得不说是打了一些折扣，给中小企业低成本的账款回收带来了不确定性。

问题一：支付边界模糊

1.《办法》虽然对“及时支付”的账期进行了规定，但也存在明显的“后门”。
这主要体现在《办法》的第九条“付款期限”，首先规定了“国家机关、事业单位和大型企业从中小企业采购货物、工程、服务的，应当在30日内付款”；其后，对“应当在30日内付款”进行了第一次补充——“合同另有约定的，付款期限最长不得超过60日”。亦就是说，国家机关、事业单位和大型企业从中小企业的采购应在30日内付款，但最长期限将被约束在60日以内。

以60日的期限节点与国际主要经济体对中小企业账期的法定期限规定相近，如日本与韩国是60日以内，印度则是45日以内。另外在并没有限制企业规模的国外防止延迟支付法律中（亦即无论中小企业还是大企业均受保护），欧盟的立法及英、法、意、荷等主要成员国的立法，均规定在60日以内，可以说以60日为期限边界与国际上的交易账期规则是接轨的。

但值得商磋的是，在《办法》中前述“付款期限最长不得超过60日”的第一次补充说明后，紧随其后又进行了第二次补充说明——“合同约定将检验或者验收作为付款条件的，上述期限最长可以延长30日”。如何理解这句第二次补充，一千个人心中有一千个哈姆雷特，但显然实际上的最长付款期限并非是60日以内，而对于那些长期滥用优势地位而拖欠账款的买方来说，“合同约定将检验或者验收作为付款条件”的条款犹如一道“后门”，成为这类企业变相将付款期限拖长到60日以上、90日以内的法律依据。

那么作为专门针对维护中小企业权益的法律法规，在60日的基础上为“检验或验收”而将付款期限进一步延长是否合理？

从国际上来看，专门针对促进中小企业账款及时回收的相关法律主要有：日本于1956年颁布的《防止拖延支付下包账款法》、韩国分别于1984年、2005年颁布的《下包交易公正化法律》和《促进大中小企业共生合作法》，及印度于2006年颁布的《中小微企业发展法》（注2）。

在上述三个国家的法律中，均出现了涉及“检验或者验收”的条文，但日本与韩国则是为防企业或政府部门钻法律漏洞，以“检验或者验收”为由延迟支付而明确提出——无论是否对商品进行检验，必须在60日以内。

比如在日本《防止拖延支付下包账款法》，第二条之二“转包费用的付款日期”第一款中明确规定，“不论发包商是否对下包商的交货内容进行核查，发包商均必须将转包费用的付款日期，定在收到下包商交货之日（为委托提供劳务时，为下包商委托提供劳务之日。下同）起的60日以内，且必须定在最短期限”。在韩国的《韩国促进大中小企业合作法》中也明确规定，“委托企业收到商品之日（无论是否对商品进行检验）起不超过60日”。

印度《中小微企业发展法》中则对“检验或者验收”给予了15日以内的期限，但有一个前提，“若双方无此书面协定”的情况下，自“当买方自实际交货之日或提供劳务之日起15日内，关于货品和服务的接受没有提出任何异议时的实际交货日期或服务提供日期”之前付款，也就是说买卖双方如没有签订合同，那么买方可以有15日内的“检验或者验收”，但付款期限不可以超过15日。但如有书面协定的情况下，“双方协定的付款日不得超过交货日后的45日”。也就是说，无论是否对商品进行检验，印度的付款期限是在45日以内的。

因此综合上述的国际中小企业相关法律来看，无论该国是发达国家还是发展中国家——无论是否“检验或者验收”，对中小企业的付款期限均在60日以内。

耐人寻味的是，上述三国的四部中小企业法律均被在前述工信部中小企业局编译的《国外防止延迟支付法律文件汇编》收录。但是在《办法》中将“检验或者验收”作为例外之例，不知缘起何处，依据为何，30日的合理根据又在哪里？诚然，《办法》的起草者或是考虑到少数个别行业的“检验或者验收”的周期较长，因此特别增加了30日的宽松期，但如只因少数个别行业企业的需求而让更多行业中小企业的账款回收处于不确定性，并非合适之举。笔者认为，不如针对各行业展开详细的调查，从而将个别情况用单独条款以更合事宜的方法进行规定。

更有必要强调的是，国家机关、事业单位和大型企业的检验速度反映的是工作效率，是财务部门与质检部门的效率问题。日韩两国为何能做到“无论是否对商品进行检验，不超过60日”且检验质量保持在国际前列？实际上日韩优秀大企业的检验根本不需要60日之长，比如韩国的三星电子、浦项制铁等高效率的国际大企业，从2006年前后便开始自主缩短对中小企业的支付期限，2010年以来一般10~20日左右就能完成中小供应商的货款结算；而日本企业追求零库存、准时制，如果检验就需要30日，何谈准时制、零库存？丰田等大企业更是在20世纪60年代就对一部分供应商实施免检。

日韩两国之所以能做到绝对低于60日，反映的是方法与效率的问题。近年来，在经济新常态背景下，我国大力号召提高生产效率，中央、国务院更是将增效降本上升为国家战略，并从诸多层面寻求企业生产效率的提升。因此，《办法》对于将“检验或者验收”作为条件可进一步延长30日的条款是否合理值得商榷，或与国务院“增效降本”的号召相悖。

2.支付边界模糊的另一方面，是《办法》虽然对账款的“支付时间”进行了约束性要求，但缺少对“支付方式”的具体规定与具体约束。
从我国的支付惯例文化现状看，从确保“及时支付”的经验来看，如缺少对“支付方式”的规定与约束，很可能让《办法》的落地成果与《办法》的立法原则、立法目的出现背离，让中小企业的账款回收存在较大的不确定性。

在买卖交易中（不含国际交易）付款方式主要分为现金性支付（电子转账、支票等）与承兑汇票两种方式。企业在签署交易合同中时，常常约定为一定比例的现金性支付+一定比例的承兑汇票。问题出现在承兑汇票上。

承兑汇票的开票是以支付方向银行存入所开承兑汇票金额30%以上的保证金为条件，从而约定在某一日期支付该笔款项，使支付方在没有足额资金时，也可通过承兑汇票实现远期付款。承兑汇票的使用对于开出方的大企业与银行均有利可图；但对于收取承兑汇票的中小企业，更多的只有无奈。这是因为：
第一，承兑汇票的承兑期限可长达一季度、半年、一年，而如在承兑期限之前承兑现金，中小企业要向银行支付一定的贴现利息（票据到期价值×贴现率×贴现期）。比如某中小企业持有面额1000万元、尚有四个月到期的银行承兑汇票，但因急需发放工资、采购高质量原材料、引进高精度的设备等原因不得不到银行申请贴现。按贴现率为5％算，贴现利息为16.67万（利息：1000万元×4×5%÷12=16.67万元），所以最后中小企业只能收到983.33万元的回款额。按中小企业平均1%~3%的利润率看，贴现后中小企业的利润率被压缩到极限，可以说接受承兑汇票的中小企业，其财务成本和风险都被迫增大。

第二，承兑汇票能否在到期日之前承兑以及到期后能否承兑，取决于开票行，因此具有不确定性。据了解，因为开票行的信用等级不同，且高信用等级银行相对稀缺，所以存在收到承兑汇票的中小企业在去本地银行进行承兑时被拒绝、甚至到期后也不给付的现象。记者采访了解到，东北地区的个别银行就上了某些大企业财务部门的“黑名单”，企业要求相关人员拒收这些银行所开具的承兑汇票。

如此一来，收到信用等级不高银行所开具承兑汇票的中小企业如何处理呢？好一些的是等到承兑汇票到期后再去承兑，或是在贴现费率成本的基础上，通过支付额外的担保费用由担保公司担保兑付，有的资金紧张的企业，甚至只能无奈地在“黑市”廉价出售收到的承兑汇票。面对承兑汇票给企业带来的额外负担和不确定性，在2019年全国“两会”期间，全国人大代表、泰开集团有限公司总经理刘学敏提交了《关于进一步加大金融支持民营企业力度的建议》，建议全面取消承兑汇票，包括银行承兑汇票和商业承兑汇票。

在理解承兑汇票的上述两个问题点后，就容易理解《办法》如不能进一步对“支付方式”进行约束，中小企业的合法权益与及时回款的权益将面临怎样的不确定性。特别是，当政府通过法律法规对“支付时间”进行约束后，大企业非常有可能通过压缩现金性支付比重，从而提高承兑汇票金额的比例来应对《办法》。

举例来看：在《办法》正式实施前，大企业A是采取第90天支付50%现金+50%的90日期承兑汇票的方式向中小供应商支付，但《办法》正式实施后，A企业从财务成本等方面考虑，依法有权将支付日期定在第59日，并采取30%现金性支付+70%的120日期承兑汇票的方式支付。A企业的中小供应商群体如选择承兑汇票到期后兑付，那么实际的回款周期将长达179天。如此一来，对于中小企业，很难说《办法》正式实施前后哪一种支付时间与支付方式更为有利，不同财务情况的企业感受可能截然相反。

当然，《办法》正式实施后，我国大企业从财务成本考虑是否会采取应对措施还需要时间去检证。但从日韩经验来看，“及时支付”的相关法律颁布后大企业普遍降低了现金性支付比重，转而加大了中远期承兑汇票的比重。比如日本，在1956年颁布的《防止拖延支付下包账款法》中便只针对“支付时间”进行了规定约束，随之而来的便是大企业在支付中承兑汇票金额比重的增加。并且在1961年日本出现一时的经济不景气时，在25个制造业行业中，有17个行业的承兑汇票的支付占比高达90%以上，承兑汇票的到日期也在100~170日之间，而危机后承兑汇票仍然长期占有很高的比重。

为此，日本政府大为头痛，便由日本公平交易委员会（相当于我国的市场监督管理局）进行了围绕诸产业产业链上下游资金流情况的详细调查，以评估承兑汇票日期的合理区间。1966年，日本公平交易委员会颁布了《关于压缩承兑汇票日期》，要求纤维业大企业的承兑汇票期限在90日以内，其他行业则在120日以内，且承兑汇票超过60日以外的日期，要支付相应的贴现利息。在该政策下发后，大企业的中、远期承兑汇票的比重开始逐步下降，如表所示，1966年刚刚颁布时，整个制造业超过120日期限承兑汇票的比重在56.7%，20世纪70年代末该比例下降到28%，2003年时下降到10.2%。并且，继韩国近年来大力推进现金性支付与缩短承兑汇票期限后，日本中小企业厅与日本公平交易委员会于2016年12月联合下发了《关于下包账款支付手段》的通知，在通知中提出逐渐缩短承兑汇票的期限，最终控制在60日以内。

综上所述，“支付时间”与“支付方式”的意义同等重要。如果缺少对“支付方式”的约束，中小企业仍很难做到真正意义的及时收款，合法权益更难得到保障。但在《办法》中，虽然在第12条“票据支付”中规定“国家机关、事业单位和大型企业使用远期票据向中小企业付款的，应当在合同中作出明确、合理约定，不得损害中小企业合法权益。合同未约定的，国家机关、事业单位和大型企业使用远期票据付款应当征得中小企业的同意，并应当支付适当的贴现利息”，但该条款较为原则，不仅对应支付贴现利息的票据期限与具体支付比重缺乏针对性和可操作性，对长期票据也有放任之嫌。如此，中小企业的合法权益如何得到保障？

促进及时支付体系的方式方法有提升空间

在立法的基础上，方式、模式的创新与融合有利于“及时支付”的推进，主要分为三个方面。

1.与金融科技相结合可促进及时支付。
在这方面，韩国金融科技企业围绕韩国及时支付的需求，于2011年前后成功申请了相关专利，并于2015年建立了由第一发包商可直接向供应链各环节中小企业或中小企业员工支付账款／工资的“共生结算系统”。只要加入该系统，该大企业供应链上的各级中小企业在承兑汇票贴现时，可以以采购方的大企业信用为基准计算贴现汇率，促使二级供应商的平均贴现利率从6%降到4%，三级供应商的贴现利率从9%降到4%，有效降低了中小企业的金融成本。

在《办法》中的第十三条“发包人直接支付”，也提出了直接支付的要求——即“国家机关、事业单位和大型企业作为发包人的，可以在承包合同中约定发包人直接向中小企业分包人支付款项。承包合同未作约定，且承包人未按分包合同约定向中小企业分包人付款的，国家机关、事业单位应当根据分包人的请求，在核实情况后直接向分包人支付款项，金额以发包人未向承包人支付的款项为限。分包人与承包人存在争议的除外”。但《办法》第十三条是要求由发包主体自主向中小企业分包商支付款项，如考虑其中产生的研发与建设成本、相关的交流成本等，都可能让大企业（特别是民营大企业）望而却步。而相反，参考韩国由国家层面推进一个统一的可供各银行接入使用的支付系统，由国家机关、事业单位和国有大型企业引领示范直接支付，或可起到事半功倍的效果。

2. 激励措施可以让及时支付快速顺畅推进。
多年来，一部分“国家机关、事业单位和大型企业”对延迟支付已经形成了较为严重的路径依赖，截至2018年三季度末，A股925家中小企业中，有917家财务报表的应收账款科目余额为正，应收账款总额为9786亿元，占营业收入总额的29.63%。其中，应收账款占比100%的企业85家，占比在50%~100%的企业183家。应收账款平均周转天数162天。（注3）

如何打破这根深蒂固的“国情文化”，重塑有利于企业财务健康的“及时支付”文化，对我国经济高质量发展的重要性意义重大。从国际经验看，通过一定期限范围内的减税降费激励政策可以让《办法》相对顺畅的推进，让“及时支付”文化在企业落地，特别是我国政府近几年在大力度推进减税降费措施，两者相结合或可以起到事半功倍的效果。与此同时，制定并公示在“及时支付”方面优秀与不及格的企业排行榜，均有利于让及时支付更快速顺畅地推进。

3.两端调查，更有利监测。
在2018年11月9日召开的国常会上，政府部门和国有大企业拖欠账款问题被列为重要课题被讨论，在此背景下，工信部于2019年3月设立了“迟延支付中小企业款项投诉平台”。这种设立账款投诉平台的处理机制早已为多国所采用，是中小企业账款无法回收时的维权渠道之一。但要看到，不同政治体系、不同社会权力结构下，该平台发挥的效用存在差异，特别是中小企业从诸多机会因素考虑，不到万不得已，不会选择走行政或法律途径来催收账款。据2019年6月《环球财经》记者在调研中了解到，一位省级市场监督管理局官员反映企业的顾虑，“胜败暂且不考虑，被经济报复是最担心的”，这也是投诉平台的短板之处。

为弥补这个短板，在《办法》第21条明确了“监测机制”——即“县级以上各级人民政府负责中小企业促进工作综合管理的部门应当会同投资、财政、国有资产监督管理等部门建立迟延支付中小企业款项监测、预警和共享机制，定期监测国家机关、事业单位和国有大型企业迟延支付情况”。但考虑到县级以上各级人民政府对本地大企业存在经济依赖的一面（很多大企业董事长等常兼任地方以上两会代表的职务），并且从供应链的角度看，一家大企业的供应商往往是分散且横跨多省存在，县级以上地方政府是否会为非本地中小企业“出头”也存在不确定性。

介于上述两个方面，建议在由县级以上相关部门定期监测的基础上，每年由国务院负责中小企业促进工作综合管理或国家市场监督管理部门联合行动，采取日韩比较成熟的发包大企业与承包中小企业两头同时调查的形式进一步进行监督。对于顽固不改的企业，强制其在一定年限通过“共生支付系统”支付账款以监测其支付情况，也不失为一个有效的办法。（本刊记者：王维）

参考资料：

1. 工信部中小企业局，2018年1月编译；

2. 在日本与韩国，下包企业特指接受大企业、中坚企业委托制造的，员工人数规模在300人以下的企业（制造业）；

3. 赖秀福（中国银保监会信托监管部主任），《以法制化解决中小企业应收账款拖欠问题》，《中国银行业》杂志，2019年 第4期 。