我国财政部预算司于2022年9月24日发布了《关于加强“三公”经费管理严控一般性支出的通知（财预【2022】126号）》（下称“126号文”），该文共分九个部分，其中第八部分为“防止虚增财政收入与严控一般性支出一体推进”，下面笔者就这个问题围绕文件出台的背景和意图，以及对城投国企的影响和应对措施谈一些自己的认识。
政策目的：严控地方隐性债务
受疫情反复、地产低迷、留抵退税等因素影响，2022年财政“两本账”收入增速均显著下滑；但财政支出在“稳增长”诉求下整体较为刚性。财政收入的两大支柱为一般预算收入和政府性基金收入。一般预算收入以税收为主，政府性基金收入以土地出让收入为主。据统计，2022年全年，地方一般公共预算收入同比下降约10%，地方政府性基金预算收入同比下降超30%。
由于房地产企业频频“暴雷”，土地出让收入的快速下降对地方财政造成了巨大压力。此前，每当经济增长乏力之时，多以放松房地产调控和城投举债来拉动经济。一些地方政府以城投国企托底土地市场，希望通过城投国企购地的方式完成对应的政府性基金预算。这也意味着将债务风险从财政转移至城投国企。由于当前房地产市场低迷，土地在短期内无法开发，城投国企面临着较大的资金压力和债务风险。
“126号文”针对城投国企大量拿地的问题作出了相应限制，明确禁止通过举债储备土地或通过城投国企购地等方式虚增土地出让收入，更强调“不得巧立名目虚增财政收入，弥补财政收入缺口”。这是近年来“降杠杆”政策的延续，“126号文”的出台主要目的就是预防某些地方政府为了弥补财政缺口，使用违规手段虚增收入，从而间接增加地方隐性债务。
控制地方债务风险、限制地方隐性债务的增长和约束地方财政的预算一直以来是财政监管的重点，但是由于制度不完善，地方财政预算执行不到位，尤其是预算之外未纳入隐性债务的应付账款现象仍是普遍的存在。对此，“126号文”相应提出了要求加强预算的管理与执行，其中重点提到了对预算机制的约束。此外，以往以地方政府信用为核心的债务扩张发展模式也逐渐行不通了，地方政府将更需要市场主体与社会融资对地方建设的支持，基础设施与公共服务领域的市场化程度将会进一步增加。
现实问题：城投国企的经营风险
城投国企作为地方政府企业，天生具备了政府信用背书；税收收入和基于政府资源形成的非税收入是为政府信用提供资金或流动性的支持。城投报表主要涉及了棚改项目、基础设施建设项目和土地开发整理。由于城投国企的拟建项目能在未来实现收益自平衡的项目越来越少，因此其债务还款来源在悄悄地改变。根据以往的政策调整，凡是无收益或纯公益类的项目如果无法“包装”在片区的项目中，必然会成为政府的投资项目，城投仅起到承建或代建的角色，使得金融机构很难匹配相应的项目贷款。而土地开发平整和安置房等项目一向是授信的红线，PPP项目公司的融资早在2018年已被叫停。地方可支配收入的核心就是一般预算收入和政府性基金收入。一般预算收入不足以保障预算支出时，势必通过调剂调用其他资金；如果仍然不足，城投变相向财政输血就成为了常态。
目前，国企托市已成为了土地市场的主流，但这种现象是具有危害性的。首先，地方城投国企一般都是在地方政府的授意下入市，靠着政府的信用背书获得市场化融资。这些融资容易产生地方政府隐性债务。其次，政府的基金收入是计算政府债务率的一个关键分母指标。而地方政府通过城投国企托市，即便企业按照流程缴纳了土地出让金，无非是地方政府把钱从左手倒右手，并没有实质增加基金收入。如果土地出让收入下降，而地方政府基金收入又没有实际性增加，则会导致政府债务率的上升。
同时，大部分城投国企都是致力于一级土地开发，而不具备二级市场开发能力，他们拿地大多是政府行为而非市场行为，却要承担房地产项目的开发风险，无法形成良好收益，不具备可持续性，从而存在浪费土地资源和资金的风险。因此，城投国企的托底行为不具备可持续性，因为目前低迷的房地产市场使得多数城投国企都无法通过转让或开发土地转换为现金，拍地的投入无法转换成未来经营收益，只会加剧企业自身现金流的压力。即便可以通过土地融资获取现金流，但融资费用仍可能吞噬项目利润，导致大量的土地储备反而加大了经营风险。
另外，城投国企以借贷资金或自有资金来维持土地价格都会背负较大的资金压力，一些城投国企除了要背起托底土地市场的负担还要担负起偿还隐债的责任，不仅增加了资金上的风险，提升了违约率，也影响到了企业正常的发展和转型，还会连累到当地政府的融资信用，所以虚增土地出让收入这种扭曲的市场操作，绝非长久之计。
近期还出现了一种现象：地方国企拿地比例大幅提升，通过举债储备土地、通过购地等方式虚增收入。由于城市化趋于饱和，房地产市场遇冷及楼市泡沫等，已加大了城投企业的经营风险，而部门城投国企的核心职能已出现反哺财政的倒挂现象。
“虚增收入”：辨别的要点
为了规避这些风险隐患，“126号文”提出了禁止通过举债来储备土地或者通过城投国企购地等方式虚增土地出让收入的规定。“126号文”直指地方政府虚增收入，那么“虚增收入”是如何定义的？所谓虚增，是指政府的财政收入名义上增加了，但是实际财力并没有相应增加；或者以占用下一个财政年度收入为代价来增加本年度的收入。在现实操作中，地方政府巧立名目的手段多种多样，比如通过土地出让收入的资金空转可以使得财政收入虚增，具体运作方式为企业在一级市场上购地，然后地方政府通过“招拍挂”扣除相关税费，随后返还土地出让金，从而实现资金的空转。“126号文”出台后，这种操作将受到极大的遏制。
在判定地方政府是否是虚增土地出让金时主要考虑以下要点：
1.土地的使用用途：一般来讲，城投国企一级拿地后基本上都是做土地整备然后再卖给土储部门，如果是在二级市场拿地，城投国企通常不会控股，而是跟随央企或民营房地产公司去搞合作开发。从购地的实际用途可以去判断土地是否是用来开发；如果国企有土地开发、建设安置房保障房等任务，有房产开发业务和计划，那么购地是自身经营需要，则即使国企与财政有资金往来，也不能说国企购地导致了虚增财政收入。但是如果国企自身没有购地开发的计划或者没有合理拿地理由，而是政府安排拿地未来收回再卖，则会被界定为虚增财政收入。
2.拿地企业的性质和主营业务：有的城投国企本身是具备“授权开发、财税封闭、做大做强”运行政策管委会的下属企业，如果管委会按照既定政策将土地出让金交给国企进行拿地和开发，属于做大做强，不属于虚增收入。而管委会如果安排城投拿地然后财政返还土地出让金，则容易被认定为虚增财政收入。
3.实际操作：比如拍地时的竞争情况，通过竞争轮次验证城投是否低价拿地，拿地价格是否合理，是否是惟一的竞争方，以及国企拿地的决策是否是自主制定相应的措施，来避免违规及无序竞争。
4.拿地价格：可能存在地方政府要求国企高价拿地，将国企资金交给财政，从而虚增财政收入的情况。拿地价格过高将可能会被上级部门询问追查。
5.拍地之后的开发计划：拿地后久不开发会存在虚增财政收入的嫌疑。
6.资金来源：国企购地的资金是财政拨款还是自有资金，或者国企缴纳土地出让金后，财政是否通过其他方式返还。如果国企用的是财政拨款购地，而财政后期进行了返还，那么就相当于与财政资金形成了循环，从而构成了虚增财政收入。
“短空长多”：城投国企转型势在必行
那么“126号文”对城投国企的影响究竟有多大呢？首先我们需要明确的是，“126号文”的目的是防止新增隐性债务从而持续降杠杆，并不是禁止具有真正开发意图的城投国企购地拿地。政策目的良好，但实操起来不容易清晰判定，因为不管是国企城投还是民企都有捂地的行为，捂地不建设多年后赚取高收益屡见不鲜，而且土地出让金是否返回的辨别也有局限性，由于返还的路径和时间都较为灵活，因此很难界定。而且从当前房地产行情展望出发，不免存在着一些没有相关开发计划的拿地行为，这将会对地方的财税收入产生阶段性影响。
诚然，无论城投国企是否拿地，都与财政存在着必然的联系。城投是地方政府建设的工具，城投债务的来源也是地方政府的收入，因此城投国企是受财政制度影响最严重的主体之一，而财政制度越来越规范是大势所趋。因此，“126号文”的出台不可避免地影响地方城投国企的流动性，但由于城投国企本身就具有房地产开发业务，过度将其解读“紧急叫停国企拿地、终结土地财政”就完全曲解了“126号文”的精神。文件强调点不是“国企购地”而是“虚增收入”，对于城投国企的正常购地是没有影响的。目前地方城投和国企能做的就是，通过开源，发展经济，通过激励政策来增加本地房地产市场的扶持力度，把虚增的收入转化为真正的增收，从而化解债务问题，而不是短浅的节流和展期手段。长期来看，这就是“126号文”的积极意义。
首先，“126号文”要求“不得以国企购地方式虚增土地出让收入”，给了城投国企一个拒绝当地财政部门以高地价换钱向财政输血要求的理由，既解脱了城投国企，也鞭策了财政部门努力打造当地的城投，使其稳扎稳打做大做强具备真正的能力而非只是一个操作的木偶。因为凡是财政安排城投购地的都有被界定为虚增财政收入的嫌疑。城投的实力小财政的可操作空间就小，反之亦然。政府为城投配置资源与注资，同时城投增强市场化的经营和融资能力完成政府政绩的目标，存量的国有资产得到盘活变现溢价才能使得财政真正意义上的增收。
其次，“126号文”也使城投国企认可意识了到加强市场化运营能力和加快转型的重要性，当下对具有市场化运营能力的城投是机会，受当前的市场低迷影响使得城投国企拿地成本小，而这些土地则酝酿着未来的开发前景，从而为储备未来发展资产提供了良机，同时还能为政府托市。
那么城投和地方政府应如何面对“126号文”？答案是需要正确理解和积极执行。城投国企举债进行土地开发大搞基建的时代已经一去不复返，未来需要向股权投资转型，2022年中国各地政府已纷纷成立产业基金来推动转型，但是毕竟股权投资的复杂程度远高于简单粗暴的基建和土地投资，所以转型是一个艰巨的过程。其次，“去杠杆”政策并没有出现方向性变化，所以城投国企应该尽量减少土地开发的新项目或基建的新投资，努力积累现金将已开工的项目完成，清空手上的土地库存，而不是指望不断地依托新项目获得的融资把摊子越铺越大变得难以收拾。最后，建议城投国企除了托地之外，多参与购买价格合适的现房做保障房的业务，也可以在纾困代建类业务中寻找机会，同时增强自身的开发经营能力，逐渐真正地做大做强自己。
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