中美新冠疫情纾困贷款政策对比

本文刊发于《环球财经》2022年5月刊

作者 | 李照宇/本刊特约撰稿人；杨一民/美国鼎信银行（Loyal Trust Bank）联合创始人、资深执董、首席风险官

编辑 | 林鹰

与此同时，3月4日，美国公布2月份非农数据：新增67.8万就业人数，失业率降至3.8%（失业率4%以下被认定为充分就业水平）。就整体劳动力市场而言，美国非农就业人数（NFP）已逐步接近疫情前水平。（注）

如果把时间维度展开，从2020年初到现在，可以看到美国NFP及失业率走出一个趋势良好的修复曲线。对整个过程再进行阶段性分析，可以发现面临2020年初疫情冲击时，美国失业率陡增、NFP断崖式下跌，但很快在2020年4~7月出现快速修复，并至今保持了稳定向好的趋势。

图1：美国失业率表现

图2：美国非农就业表现

再进一步研究2020年初美国政府应对新冠疫情具体政策，可以发现，面对新冠疫情，美国为挽救经济推出的纾困方案中一个很重要的部分——专门为中小企业准备的PPP贷款（薪资保护贷款项目），在维护企业经营、稳定及改善就业率上起了非常关键的作用。2020年疫情期间，美国国会批准两轮PPP贷款预算，第一轮3490亿美元补助，第二轮4000亿补助。

他山之石，可以攻玉。研究美国PPP贷款（薪资保护贷款项目）具体措施及实效评估，或可为我国金融行业支持中小微企业实体经济具体做法，提供实践经验参考。

表：中美小微企业纾困贷款政策一览

对比中美两国疫情纾困贷款政策，两者差异巨大。但如果从贷款政策落地效果指标“失业率”上看，美国PPP贷款纾困一系列政策落地后，两年实践检验确实引导美国社会逐渐恢复到疫情前水平，达到充分就业状态（失业率在4%以内）。

目前，美国约有600多万中小企业申请了PPP贷款，平均获得无偿资金超过10万美元。为了进一步巩固经济、托稳就业市场，美国后续又专门为餐饮业提供了一个RRF（Restaurant Revitalization Fund）项目，共286亿美元，方法是以疫前2019年的总收入（gross receipts）为基准，补足2020年的总收入。这一系列金融纾困组合政策是美国在两年时间内将失业率从最高14.7%降低至3.8%的重要抓手。

抛开“美元”国际货币特殊地位及“印钞扩表”优势，仅从信贷政策和信贷对中小微企业经营支持角度出发，分析具体的落地做法，美国这项政策有值得我国金融机构借鉴研究之处。

1.贷款标准制定。

美国中小企业疫情纾困——薪资保护贷款项目（PPP）由美国中小企业署（Small Business Agency，SBA）负责制定贷款标准、条件、利率、手续费等，商业银行负责贷款发放流程并承担信息审核、反欺诈、反洗钱及贷款资金用途追踪管理。SBA与商业银行之间“权责利”分工明确，SBA统一制定贷款标准有效的保证了纾困贷款审批通过率，满足SBA贷款标准客户审批通过率100%，商业银行负责追踪贷款发放后资金使用符合反欺诈、反洗钱等政策规定。

纾困贷款政策传导到市场端，客户对贷款政策认知非常清晰。第一，知晓自身是否符合贷款申请条件；第二，知晓去那里申请纾困贷款；第三，知晓贷款发放使用要求及监管资金用途机构。在中小微企业实际经营中，只有清楚的知道未来现金流预期来源，才能协助企业做好经营决策、运营规划和雇员管理。中小微企业经营对自身经营现金流预期趋于稳定，才能最大程度“托底”保障就业水平。

与之对比，我国疫情贷款支持类政策，有关贷款标准制定存在“多龙治水”现象，各相关方仅管理自身权责范畴，缺乏一个统筹方对政策落地效果进行追踪管理，实际落地效果难达预期。具体表现为：

第一，贷款标准差异大。当前疫情纾困贷款主要由商业银行制定各自的贷款审批信贷政策，政府再根据商业银行贷款实际发放金额进行贴息或部分代偿。这就导致不同银行的审批通过率差异较大，传导到市场端，客户很容易懵，不知道在那家银行申请更合适，或者被某家银行拒贷后，不再申请纾困贷款。客户一旦难以形成“获贷”预期，生产经营将更倾向于“紧缩”策略，减少经营规模，裁员降低成本。

如果能充分整合现有政策工具箱（如地方政府贴息/部分代偿、央行定向降准、央行新增纾困信贷额度等），统筹制定一个贷款政策标准框架，商业银行再在这个框架上制定差异化信贷政策，确保满足“统筹贷款政策标准框架”的客户审批通过率提升到40%~50%水平，将极大地调动市场中小微企业经营预期，进而实现稳经营与稳就业。

第二，疫情支持贷款规模数据信息不明。疫情支持贷款预算规模由各地方政府制定，受限于各省市政府财政预算管理方式差异，实际可落地纾困贷款额度并不清晰，数据更新慢。如常见的贴息贷款，各地贷款额度规模差异导致商业银行在统筹管理贴息纾困贷款发放时，资产负债管理端落地挑战大。

如果有一个统筹协调方，能够定期更新每个地区纾困贷款额度变动数据信息，及时同步给商业银行，预计将更有利于降低纾困贷款在商业银行端信贷统筹发放落地难度。

第三，信贷额度管理恐存在部分冲突。目前地方政府负责当地疫情纾困贷款额度管理，商业银行信贷额度受人民银行及银保监统筹管理。商业银行在月度贷款发放中，是需要确保当月信贷额度不超过监管给予的当月信贷额度上限。

“双向管理”模式下，导致商业银行在疫情纾困贷款发放时，即使没有超过当地政府纾困贷款额度上限，但是如果全行当月信贷投放额度超过了金融监管上限，将自动停止纾困贷款发放。如果延期到下月发放，到时候又无法确定当地政府纾困贷款额度是否已超标。

如果地方政府疫情纾困贷款额度，能够与金融监管信贷额度做一定程度的挂钩管理，预计将更有利于调动商业银行办理中小微企业疫情纾困贷款积极性。

2.贷款发放流程。

SBA的PPP贷款发放流程，实现了商业银行与SBA之间数字化对接、资金流闭环管理、各方操作无缝衔接。在PPP的申请过程中，公司或个人可以直接向银行申请或通过会计公司向银行提出申请。在收到PPP贷款申请后，银行需要对申请资料进行核实，并开设PPP的专业账户。在接到申请后，银行需要到SBA专门面向银行的网站去做申请，一般可以即时批准。

在发放手续方面，只要申请企业（或个人）保证资料正确，银行可以简单审阅，不需要为数据的错误（或企业恶意造假）而负责。在获得批准之后，按规定银行需要在10天之内先把钱垫付给客户，之后政府会在90天内向银行支付这笔贷款。

若银行没有足够的资金，则可以向美联储以年利率0.5%申请短期贷款，并将其发予客户。PPP贷款垫付发放后，银行负责管控这笔贷款使用符合政府规定，完成贷款豁免偿还条件审核。

目前我国疫情纾困贷款发放，与银行正常中小微经营贷款流程几乎完全相同，没有专门的银行纾困贷款账户或绿色专属通道流程。银行遵照监管贷款管理办法要求，负责“接单、报件、审批、放贷、还款、催收”全流程工作落地。银行与地方政府相关机构再另行对接贴息/代偿优惠政策。

出于审慎经营及资金成本考虑，银行通常先按照正常商业贷款利率收取贷款利息，待贷款发放后确认客户符合当地政府纾困贷款政策，再在与当地政府对账完成收到贴息金额后，返还客户多收的利息。如果当地政府有本金部分代偿纾困政策，借款人一旦逾期，贷款一方面进入正常催收流程，另一方面启动与当地政府对接收取纾困代偿金额（或有）。

两国疫情纾困贷款流程对比下来，会发现一个显著区别：纾困贷款优惠落地衔接成本由哪一方承担？

美国PPP贷款处理流程是由银行资金垫付发放，最终由SBA承担（1%~5%手续费）。国内疫情纾困贷款处理流程则是由客户（借款人）自行承担，先承担正常商业贷款利率，后续再视当地政府贴息清算进度适度返还。

移动互联网时代，最佳客户体验是“所见即所得”，需要在产品流程设计上尽可能避免客户优惠获得感处于“延时满足”。站在客户体验立场设计的产品，通常会比更多站在管理成本上考虑的产品能够获得更广泛的客户响应。

3.贷款用途管理。

SBA的PPP贷款相比较于商业银行常规贷款，有一个特别规定：PPP贷款必须严格按照政府要求使用。这与中国银保监会、人民银行对国内商业银行贷款管理要求趋同，银行信贷资金不得入楼市、股市，中小微企业经营贷款用途必须是企业周转经营。

两国类似的贷款用途管理目标，但具体做法不尽相同。

PPP贷款更多采用“正向激励”机制，只要按照法案规定办法使用，贷款可以豁免，无需偿还；如果未按照法案规定使用，则需偿还贷款本金及利息（贷款年利率1%）。

我国银行贷款用途管理通常采用“负向惩罚”机制，即在贷款合同上注明贷款用途范围，客户签署即代表认同，一旦发现客户违反监管对银行贷款用途管理要求，银行提前收回贷款。

实际业务中，如果银行严格落实监管要求逐步核实每笔贷款用途走向，付出的经营成本远大于监管查处罚单成本，尤其是较小金额小微企业贷款场景。市场灰色操作空间一直存在。2019~2020年，疫情纾困低利率小微经营贷入楼市炒高一线城市房价，频繁成为网络热搜词。

贷款用途管理一直是国内银行经营的“紧箍咒”，PPP贷款或许为我们打开另一种思路，引入“正向激励”方式引导客户合理使用贷款，对客户贷款用途管理进行分级分流管理。比如，对客户贷款用途违规发生概率进行评级，评分高的客户采用“正向激励”，贷款优惠政策与贷款发放同步进行，并向客户披露贷款优惠享受是建立在贷款用途符合规定要求基础上。

行为经济学原理揭示：相比获得，人性更在意“失去”。如果享受了贷款优惠，通常更不愿意去触碰可能引起已获得优惠消失的不当行为。评分低的客户则考虑采用“负向惩罚”，显著提高其违约成本及潜在代价。

4.商业银行积极性调动。

无论美国SBA的PPP贷款，还是我国疫情纾困贷款，实践都揭示商业银行在纾困贷款政策落地作用无可替代。商业银行配合度越高越广泛，疫情纾困贷款落地在“稳经营”“稳就业”发挥的作用越大，市场正面效果越好。因此，充分调用商业银行办理疫情纾困贷款的内生积极性，也是纾困贷款管理非常重要的一个环节。对比美国中小企业疫情纾困贷款，可以发现其两个创新点有利于调动银行积极性。

第一，美国SBA主要为中小企业提供贷款，SBA并非直接发放贷款，而只是提供贷款担保，具体的贷款可以找任何银行去完成。银行是可以在二级市场出售SBA贷款的，具有非常好的流动性。尽管因为PPP贷款很快完成，没有能形成一个二级市场，但SBA贷款二级市场高流动性优势不可忽视。

相比较而言，我国银行金融政策上没有给疫情纾困贷款的出售转让提供绿色通道，一律按照常规商业银行信贷不良贷款转让要求进行贷后处置管理，对银行资金占用及管理成本消耗，与常规贷款差异不大。资产转让处置（含不良资产转让）看似跟小微金融服务没有关系，其实关系非常大。尽管监管部门把小微贷款不良容忍度提高三个百分点，但效果不佳。因为如果不良资产没有处置，哪怕提高30个百分点，还是在商业银行体系内，银行资金成本及流动性管理持续承压。银行在这方面包袱重，必然会影响它服务小微企业的能力和意愿。

第二，围绕美国PPP贷款落地中，商业银行金融科技再创新，着眼于客户流程效率类“小而微”的功能迭代优化，能切实帮助中小微企业提高效率，创造市场价值。

SBA的PPP贷款覆盖客群广泛，既有具有完整税表的中大型企业，也有税表不完善、数据参差不齐的小微企业。对于前者，银行开发使用自动化软件，直接从系统中提取数据申请；对于后者，银行与会计公司、信息技术公司合作开发专门用于豁免申请的软件，利于小微企业实用操作。

美国第六大风险管理咨询公司Protiviti用一周的时间开发出一款Robot的机器学习软件，最终帮一家银行“抢”到了6000笔贷款，总金额近10亿美元，这就意味着为该家银行带来2000万~3000万美元的手续费收入。在金融科技类产品创新中，“宏大叙事”商业模式固然重要，“小而微”的功能创新点滴积累，市场价值更加不可替代，尤其对各地经济发展差异显著的我国，更具价值。

3月1日，中国商务部部长王文涛在新闻发布会上直言：今年外贸压力将会很大，形势将会非常严峻；由于全球贸易的不确定性，中国今年必须“尽一切可能”刺激国内对商品和服务的需求。要打通经济发展内需市场堵点，就业稳定是第一关，民众在失业风险压力下，是会自发减少消费开支，过“紧日子”。

在今年发布的两会政府工作报告中，对目前的整体国内经济状况大致描述为：国内经济面临需求收缩、供给冲击、预期转弱三重下行压力，局部疫情时有发生；消费和投资恢复迟缓，稳出口难度增大，能源原材料供应仍然偏紧，输入性通胀压力加大，中小微企业、个体工商户生产经营更加困难，稳就业任务更加艰巨。

近四年来政府工作报告都反复提到小微企业：2021年政府工作报告提了小微企业16次，2019年、2020年、2022年都提了12次。中小微企业是最活跃的市场主体，每一个具体的中小微企业的背后，都连接着普通家庭的就业与生机，无数个中小微企业，构成了中国经济的半壁江山。推动金融类纾困支持措施落在实处，防止政策“空转”和“悬置”，不能让企业主“只听楼梯响，不见人下来”，将是我们托稳就业市场、实现内需大循环的关键。

3月21日，李克强总理主持召开国务院常务会议，确定实施大规模增值税留抵退税的政策安排，为稳定宏观经济大盘提供强力支撑。财政政策直接为各类市场主体直接高效的纾困措施，今年增值税留抵退税规模预计约1.5万亿元，支持基层落实退税减税降费，这是稳增长稳市场主体保就业的关键举措。

3月16日，深圳市地方金融监督管理局、人民银行深圳市中心支行、深圳银保监局、深圳证监局四部门联合印发《关于进一步加强疫情期间金融服务支持经济社会持续稳定发展的通知》，鼓励金融机构及地方金融组织加大与受困企业的对接力度，及时了解企业困难及诉求，积极为其提供金融支持。同日，上海市工商业联合会和中国银行上海市分行联合发布《普惠金融助力小微企业发展行动方案》，创新服务举措，为上海小微企业提供金融支持，助力企业有序开展生产经营活动，有效应对新冠肺炎疫情带来的不利影响。

随着各地更多的中小微企业疫情纾困政策逐渐出台，我们需要以开放包容、积极创新的态度，充分借鉴吸收他国有益实践经验，并结合我国国情，使我国金融疫情纾困政策发挥实践价值，实现稳中小微企业经营、稳就业市场，充分调动经济内循环机制，在“六稳”“六保”的前提下，走向共同富裕的康庄大道。