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伊拉克政治转型之路在何方

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2019年以来伊拉克的政治风波表明在当前的教派配额选举制下伊拉克的政治体系充满危机，一个虚弱的中央政府体制是政治精英们可资利用实现自身利益的途径，政治精英们不仅借助教派政治还利用大众运动获得自身政治资本，俘获政治权力，政治竞争带来的内耗严重阻碍了伊拉克迫切的政治经济改革。

伊拉克政治转型之路在何方

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伊拉克政治转型之路在何方

本文刊发于《环球财经》2023年08月刊


作者丨高骏

导读

2019年以来伊拉克的政治风波表明在当前的教派配额选举制下伊拉克的政治体系充满危机，一个虚弱的中央政府体制是政治精英们可资利用实现自身利益的途径，政治精英们不仅借助教派政治还利用大众运动获得自身政治资本，俘获政治权力，政治竞争带来的内耗严重阻碍了伊拉克迫切的政治经济改革。

2023年5月27日，伊拉克总理苏达尼(Mohammed Shia al-Sudani)在巴格达主持该国“发展道路会议”，来自沙特、伊朗、土耳其、阿联酋等十个国家以及欧盟和世界银行的代表出席该会议。会上，伊拉克宣布启动耗资170亿美元的交通基建项目，通过扩展纵贯南北的铁路和公路网，打造欧亚中转枢纽。苏达尼表示，这个交通项目将成为伊拉克非石油经济的“支柱”。
经济发展梦想仍需面对政治现实的考验。2023年3月29日，伊拉克战争爆发整整20年后，美国参议院表决废除2002年通过的“伊拉克战争授权法”，并同时废除1991年通过的“海湾战争授权法”。参议院多数党领袖舒默（Charles Schumer）声称：“废除该法律意味着那些痛苦的战争已经过去。”然而，战争给这个中东国家造成的政治动荡远未平息。
国家安全上，伊拉克中央政府虽然对大量存在的教派民兵武装采取 “招安”收编和武力打击并举的政策，但至今无法完全根除非政府武装，依附于部落和逊尼派武装势力的伊斯兰国、基地等恐怖组织依然对伊国内构成严峻安全挑战，而库尔德地区存在的国家分裂风险也是伊政府不得不面对的棘手问题。
政治上，美国在伊拉克引入了有利于什叶派的新宪法，建立了所谓的教派配额选举制“muhasasa”，强化了教派身份政治冲突；政党裙带腐败极为严重，基本的国家公共服务难以满足民众需求。经历了长期的冲突和重建，整个国家的公共基础设施、用水、用电和教育以及卫生等各方面依然存在严重短缺不足，突出的民生问题极易引发社会不稳定。
经济上，伊拉克依然是高度依赖石油开发和出口的“食利经济”，经济多元化亟需的私营企业发展缓慢且艰难，伊拉克经济收入和就业依然主要来自于国有公共部门。随着伊拉克年轻人口持续流入劳动力市场和世界新能源替代浪潮的发展，未来伊拉克的就业和经济稳定都面临较大挑战。
伊拉克的深层问题：民族国家建构的缺位

现代伊拉克国的出现是第一次世界大战的直接结果，英国等协约国在战争中废除了原奥斯曼土耳其帝国对两河流域的行省制统治，并于1920年以国际联盟的名义由英国“委任统治”巴格达、巴士拉和摩苏尔地区，将原奥斯曼土耳其帝国的各个行省拼凑成了一个伊拉克国。因此，伊拉克作为一个现代地缘政治实体，实质上是英国殖民当局在中东划分势力范围的结果，同时被划分创造出来归属英国“委任统治”的还有如今依然冲突不断的巴勒斯坦等中东地区。
在被英国殖民者拼凑出来的现代伊拉克国中包含了巴格达、巴士拉和摩苏尔三个前奥斯曼土耳其帝国省份，库尔德人聚集的基尔库克因其石油资源也被强行并入了伊拉克国。这种做法未能顾及到该地区主体民族宗教群体的历史地理现实，不仅包括什叶派阿拉伯人（主要分布在伊拉克南部）和逊尼派阿拉伯人（分布在中部），北部的库尔德人也随摩苏尔被强行并入伊拉克，并被和周边国家的库尔德人被人为分隔开，而原为巴士拉省一部分的科威特则被强行独立出去，对伊拉克日后塑造国家认同形成很大负面影响。
第一次世界大战开启了新兴独立国家的“民族国家构建”过程，伊拉克这样的中东国家属于被动形成的民族国家，整体民族整体意识虽有发端，但主要存在于政治精英中，未能内化为人口的广泛认同。随着奥斯曼土耳其帝国的瓦解和英国殖民入侵的加强，伊拉克人的阿拉伯民族主义获得了快速发展。伊拉克人于1920年开展了反抗英国委任统治的大起义，这次起义虽被英国殖民当局残酷镇压，但成为伊拉克现代民族主义的重要起源。
哈希姆王朝时期的伊拉克政治精英通过合法的议会选举和运动方式争取民族权利，但伊拉克的民族主义政治精英难以深入到基层社会获取支持和动员群众资源，英国对伊拉克采取分而治之、挑拨部落教派斗争的殖民策略，使得前现代的伊拉克国没有机会经历有效的民族建构进程。二战后伊拉克受到现代阿拉伯民族主义的影响，哈希姆王朝最终被自由军官势力推翻，英国势力退出了两河流域。复兴党执政时期的伊拉克进一步获取并开发本国石油资源，城市化取得较快发展，世俗教育也得以普及，一定程度上促进了传统人口融入现代国家，教派矛盾有所缓和。
但复兴党的统治并没有触动伊拉克部落族群政治的根基，随着七十年代阿拉伯民族主义的退潮和原教旨主义的兴起，伊拉克人对教派政治的认同重新被点燃，伊朗爆发的伊斯兰革命对处于“二等公民”状态的伊拉克什叶派人士产生了巨大影响。他们开始寻求国内教派身份平权和反抗专制统治，这种活动遭到了萨达姆政府的严酷打压。
自20世纪80年代的两伊战争开始，伊拉克整体社会经济环境每况愈下。90年代的国际制裁令伊拉克人生活雪上加霜。由于社会经济资源的匮乏和分配严重不均，伊拉克人开始转而寻求传统的血缘部族、教派等团体归属以获取生存资源，强化了既有社会结构，而这些在伊拉克战争后的新政治形态下得以固化。今天伊拉克教派政治已渗入官僚体系的日常行政中，乃至在办理护照或者驾照证件时会因管理者的教派身份对审批结果和速度造成影响。伊拉克社会也愈发变得按照教派划分，什叶派人口为主和逊尼派人口为主的地区被人为划分开来，道路交通被重修以形成不同教派人口的区隔。
直至今天，伊拉克社会对家族血统和教派的认同仍超越对国家的认同，整个社会保有传统部落化社会的特征，加之政权不稳定极易令国家经常处于分崩离析的边缘。福山（Francis Fukuyama）在《政治秩序的起源》中提出，伊拉克属于国家建构能力缺失的国家，这类国家似乎有着完备的现代民选政府体系和法律体系，实则国家几乎难以维持基本运转的能力，导致政治秩序失衡和衰败。
国家能力缺失源自体制路径依赖

伊拉克国家建构的缺失带来的直接问题就是现代伊拉克国家能力的严重缺失，进而严重阻碍了伊拉克的现代化发展进程。在政治学中，国家能力是假设国家或者说政府有独立于社会、自主执行其目标的能力，狭义上可以理解为政府的执行力。蒂利（Charles Tilly）认为国家能力是国家政府机关对非国有资源、活动和人际关系进行干预，进而改变资源分配状态、相关活动和人际关系以及在资源分配中关系的程度。我国学者王绍光总结国家能力需要具备“对暴力的合法垄断、汲取资源、塑造民族统一性和动员能力、经济社会调控能力、维持政府内部凝聚力和重新分配资源”六大方面。
从伊拉克的情况来看，伊政府几乎无法垄断国内暴力，不仅国内各教派民兵武装并不事实上听命于伊拉克中央政府，库尔德武装更是几乎不受制约，时常因石油资源和自治等问题和伊拉克政府产生武装冲突。由于伊拉克自独立后高度依赖于石油收入的“食利经济”模式，伊拉克政府对社会的财政汲取能力较弱，也难以实现国家资源的再分配。伊拉克政府内部的逊尼派、什叶派和库尔德人之间争端不断，近年来频发的政治危机显示伊拉克依然无法有效整合政治精英进入体制内有效分配资源，反之常常造成的是因政治斗争导致的行政体制瘫痪和低效腐败，阻碍国家发展目标的落地。
这是自英国殖民时期以来便已固化的体制路径依赖。英国在实行委任统治后，建立了临时国务会议作为伊拉克名义上的最高权力机构，该机构由逊尼派的旧朝官僚、议员、部落和宗教领袖组成，英国则以派出顾问的形式对新政府施加影响。由于伊拉克国内发生反英起义等因素，英国殖民当局为了减少驻军的军事和开支压力、更有效维护自己在该地区的政治经济利益，认为有必要让伊拉克“尽快建立一个顺从听命于英国指导”的政府（时任英国殖民大臣丘吉尔语）。于是在1921年将在一战中配合协约国发动阿拉伯人起义的侯赛因之子费萨尔通过临时国务会议“选举”的方式请到伊拉克做国王，创造了伊拉克第一个也是最后一个王朝“哈希姆王朝”。
在政治制度上，英国人按照英国君主立宪体制设计了伊拉克新宪法，但国王有解散议会和内阁的权力，实则为徒有议会制门面的君主制，英国顾问也有对政治决策进行干预的权力，这种情况直到英国委任统治结束才改变。费萨尔家族作为外来的逊尼派阿拉伯人，并不受什叶派和库尔德人认可，在伊拉克当地缺乏统治根基，因此伊拉克王室依靠逊尼派同部落及什叶派进行权力博弈。
在随后的伊拉克历史中，议会政治虽然看似活跃，但背后均围绕着逊尼派、什叶派和库尔德人势力之间此消彼长的权力平衡。推翻王朝的自由军官们主要是逊尼派势力，而什叶派有着通过议会政治和群众组织获取政治权利的传统，边缘化的产油区库尔德人则转向了更为左倾的伊拉克共产党等政治势力。
在行政体制上，英国借鉴了对印度的殖民统治方式，并未对伊拉克自身前现代的国家体制进行根本性变革，而是借助原有部落势力强化对地方的控制。英国主要是强化了原本的部落议事的政治机制，进而加强了部落酋长对政治事务的影响力，这同奥斯曼土耳其时期弱化部落势力的状况不同，属于英式“因地制宜”的殖民策略。费萨尔王室高度依赖于逊尼派城市部落势力，事实上加强了地方豪强对政治的影响力，对国家能力的发展产生消极影响。
即使在威权的复兴党时期，伊拉克也并不具备一个有足够能力的政府，萨达姆仍需要高度依赖逊尼派部落来实行自身铁腕统治。美国入侵伊拉克后为了推行所谓“大中东计划”，依据自身意志为伊拉克量身定制了伊拉克新宪法，规定由什叶派做总理、库尔德人做总统和逊尼派做议长的“muhasasa”教派配额选举制度，并且规定总统由议会三分之二选票选出、总理需由总统任命，试图让三大政治势力平分政治权利。Muhasasa制度将议会比例代表制糅合了教派身份政治，其目的是为了防止伊拉克再次出现复兴党和萨达姆这样的独裁政权，结果却造成了伊拉克小党林立、缺乏稳定有为大党来建立稳定政府、政党政治沦为教派利益斗争工具的结果。
在2005年新宪法起草过程中，逊尼派被大幅边缘化，起草委员会中只有两人为逊尼派，其余均为什叶派和库尔德人，导致新宪法从一开始就被逊尼派政治势力反对。由于逊尼派复兴党政权已被取缔，相关政治人员也无法参与竞选公职，人口多数的什叶派政治势力顺利被推举上台组建新政府，政治势力的丧失极大触动了逊尼派政治势力，引起了逊尼派对美国和什叶派的巨大不满，激化了国内教派矛盾和恐怖主义等严重的政治问题。美国入侵后，四万多名复兴党精英公务员被解雇，大幅削弱了伊拉克政府的行政能力，而伊拉克军队的被解散则直接剥夺了很多男性尤其是逊尼派人口的生计，并在国内形成安全真空。美国还按照自身意图对战后的伊拉克政治进行干预，新宪法下选举出的第一位总理贾法里（Ibrahim al-Jaafari）因为处理抗议不力等因素被美国批评要求下台，从而使亲美的马利基（Nouri al-Maliki）上台执政。
美国的改造并没有为伊拉克成功建立起一个民主法治透明有为的政府。马利基政府大规模的裙带腐败问题使得什叶派内部都难以容忍，以至于在2014年的议会选举中伊拉克什叶派最高领袖西斯塔尼10要求达瓦党取消马利基的竞选资格。由于伊拉克国家资源高度集中在国有石油领域，导致行政、司法和立法领域的公职带来极大的寻租权力，石油相关行业的采购和合同充斥着官僚腐败，伊拉克前总统巴尔哈姆曾公开指出，伊拉克自伊拉克战争后有超过十分之一的石油收入都以非法途径流出了国外。据时任伊拉克议会财政委员会主席沙拉比（Ahmed Chalabi)于2014年估计，在八年时间里国家因腐败损失金额预计高达5510亿美元。
事实上，美国的做法和当年的英国殖民者类似，强行移植民主体制到政治社会发展落后的伊拉克，结果使后萨达姆时代的伊拉克政治更为分裂和冲突。伊拉克学者亚赛尔·马利基（Yesar Al-Maleki）认为，20年后回看美国建立的muhasasa制度，只是激化了伊拉克的教派矛盾，催生了一群依赖于该制度的“世袭”政党精英。伊拉克人民则要承受低能腐败政府治下的苦难，使得他们对议会政党政治失去了信心，这在2021年议会选举的低投票率上充分体现了出来。阿拉伯晴雨表的伊拉克民调数据也显示，尽管大多数伊拉克人仍更倾向于民主政治而非其他政体，却同时认为民主不利于国家稳定、安全和经济发展。
经济结构的失衡

伊拉克作为一个典型的中东“食利国家”，其近九成国家收入来自于石油相关产业，这种经济结构导致伊拉克财政收入受国际油价波动影响较大，也限制了采取积极财政货币政策的空间，使伊拉克经济受到外部冲击时较为脆弱。伊拉克虽然坐拥石油资源，但是在石油产业的开发、生产和分配上存在诸多问题，石油资源很大一部分分布在政府无法控制的库尔德地区，石油产业的基础设施配套较为落后，无法满足生产需要，石油收入分配存在很大腐败和浪费，也没有建立起主权财富基金进行合理管理分配，这些因素极大限制了伊拉克利用既有资源禀赋发展自身经济。
由于伊拉克经济严重依赖石油相关的政府企事业单位等公共部门，导致国有部门人员和开支庞大，给政府财政造成巨大负担。据统计，伊拉克自2003年以来公共部门的人员和支出起码膨胀了三倍以上，政府支出目前已占到GDP的2/3以上，这种情况发生在一个将近1/3人口处于贫困线以下的国家，意味着大多数人完全没有享受到伊拉克石油收入的红利。尽管政府财政的一大块被用于支付民众的社会保险和养老金，但享受人群集中在国有体制内。膨胀的支出长期来看也将难以为继，因此削减财政支出、开源节流成为历届政府的最大难题之一。
公共部门在伊拉克是维持体面生活的惟一好去处，而其他产业难以获得长足发展，这带来的是20%左右的劳动年龄人口失业率。根据伊拉克政府统计，伊拉克人口在接下去25年内会再次翻倍，而伊拉克需每年创造100万的就业机会才能满足未来人口的就业，这在当前经济结构下显然难以达到。
伊拉克政府目前不具备向民众提供稳定的社会公共服务的财政空间和能力，例如供电等能源短缺时常导致民众的抗议，削减补贴社会支出的努力也会引发社会不稳定，而这一方面是由于伊拉克经济无法发展石油以外自主造血的产业，为财政收入和公共建设提供足够支撑，更关键的是在伊拉克目前政治体系下形成的执政联盟政府难以就经济社会改革形成内部共识，更不敢于提出可能会实质影响执政联盟利益的改革方案。因此，有伊拉克政府人士声称，伊拉克经济社会改革的前提是进行政治改革。
2019年爆发的“十月革命”事件中，年轻人针对的正是这样的经济社会现状及其背后不作为的政治体系。此次因就业难引发的动乱和所谓的“阿拉伯之春”运动如出一辙，因此有人称之为“第二次阿拉伯之春”。其直接结果是当时的伊拉克政府倒台，也造成了数百民众身亡、数万人受伤的惨剧。在示威游行中抗议者宣称“不要配额制度，不要政治宗派主义”，他们绘制反对配额制度的涂鸦和标语，显示出对muhasasa制度的不信任和反对已达顶点。在这场运动中群众不仅批评政府，也批评教派政治和外部干涉势力，有的横幅标语写着“不是什叶派，不是逊尼派，不是基督徒。我们都是伊拉克人”。相较于此前政党和教派等组织的示威游行，2019年发生的群众运动显示，对于现状的不满和变革的追求成为了伊拉克人的普遍共识，他们期望的是一个能提供基本安全保障、经济社会服务和公正透明的政治体系。 
伊拉克教派政治的新形势

2019年“十月革命”后，伊拉克重新完善了选区划分，但伊拉克的选举参与率仍在逐渐下滑，民众政治信心持续衰落。仅仅三年后，2022年伊拉克再次由于组阁危机爆发大规模抗议运动，而这次是由伊拉克什叶派政治人物“萨德尔运动”的建立者穆罕默德·萨迪克·萨德尔的支持者所发起，意图通过街头政治运动达到控制伊拉克新政府的目的。
萨德尔是伊拉克传统部落和教派大家族的一员，他是已故著名什叶派宗教领袖的儿子和伊朗什叶派宗教领袖在伊拉克的代表，在伊拉克国内教众中有着巨大的号召力。早在美国入侵伊拉克时期他就组织过私人武装“迈赫迪军”和美军对抗，后来萨德尔建立了政党组织“萨德尔运动”参与伊拉克议会政治，宣扬反对外国干涉和反腐败的政治理念，获得了一大批支持者，乃至逊尼派、库尔德人、世俗主义者、自由主义者和左翼都愿意同这个什叶派伊斯兰教士合作，萨德尔运动由此获得快速发展。据统计，2014~2018年萨德尔运动为首的政党联盟的议会席位增长了两倍，而其中三分之一的增长来自其自由派和左翼盟友，因为他被看作可以克服伊拉克腐败的教派政治、打破什叶建制派政治垄断的人物。
在2021年度新选举法下的第一次议会选举中，萨德尔运动拿下了329个席位中的73席，成为议会第一大党，成为伊拉克本土最有力的一股政治力量。萨德尔运动的成功本身不仅在于其强大的意识形态动员号召力，更在于其政治策略，有学者称之为“有控制的不稳定”，即通过追求有限度的政治不稳定获取大众支持和政治资本，同时确保在现在政治体制内竞争的底线。在最大限度利用政治体系的不稳定性方面，萨德尔运动直接从 2019年的民众抗议中获得了政治优势，但其武装势力也协助伊拉克政府镇压了“十月革命”，以恢复社会稳定秩序。
在政治体系内，萨德尔运动、逊尼派以及库尔德党派建立了所谓伊拉克政治中的“三方联盟”，和长期占据伊拉克政治核心的什叶建制派政党争夺权力。什叶建制派这边，以马利基为首，包括本土什叶派政党以及伊朗支持的什叶派民兵势力的政党联盟。在2021年全国大选后，什叶建制派和萨德尔运动在新总理人选等方面产生冲突，导致了萨德尔运动议员辞职和全国性骚乱的爆发，极大冲击了伊拉克现有的政治秩序，表明伊拉克政治仍处于极不稳定的政治内耗中。
在2021年的组阁危机中，“三方联盟”内的库尔德阵营内部也出现了分裂，库尔德两大政党库尔德斯坦民主党和库尔德斯坦爱国联盟就总统人选争执不下，双方都想提名自身的总统候选人。尽管最终伊拉克新政府顺利组阁，萨德尔运动退出政府，但2021年以来的伊拉克政治危机展现了教派身份政治的新趋势，即开始进入同一身份群体内部政治竞争的阶段，主要表现在萨德尔运动企图动摇分化什叶派建制派核心，以此建立自身为首的什叶派权力中心。不管萨德尔是否会再次卷土重来，但他可能很难摆脱伊拉克政治体系的既有缺陷，离成功建立稳定有效的政府还有较大距离。
可能的政治改革路径

2019年以来伊拉克的政治风波表明在当前的教派配额选举制下伊拉克的政治体系充满危机，一个虚弱的中央政府体制是政治精英们可资利用实现自身利益的途径，政治精英们不仅借助教派政治还利用大众运动获得自身政治资本，俘获政治权力，政治竞争带来的内耗严重阻碍了伊拉克迫切的政治经济改革。然而，伊拉克的政治现实决定了难以抛开现有体系另起炉灶，政治精英们对通过现有体系展开政治竞争仍存有共识，不惜诉诸武力使伊拉克再次进入战乱的可能性较小。伊拉克政府前总理顾问阿尔哈桑（Naufel Alhassan）博士认为，政治精英们的行为对伊拉克未来政治走向起到决定性作用，而改革现有政治体系有助于改变政治精英的竞争方式，对此他提出了六个方面的改革建议：
一是完善现有政治体系，建立更为统一和有效的政府体制。具体做法是修改现有伊拉克政党法，要求参加全国大选的政党必须在每个选区有最低人数的党员，这有助于在全国大选中形成全国性的大党，进而形成稳定的中央政府，而地方性政党将在地方选举中发挥优势作用。同时，现有政党法中关于政党不能基于教派、种族等基础建立的条款必须得到执行，这将进一步有利于分割参与全国大选的全国性党派和地方性运作的党派。
二是改革现有司法监督体系，使之对有组织的政治腐败更有监督效力。伊拉克至今未能有一部联邦层面的最高法院法律，最高法院的政治独立性饱受质疑，司法独立性和改革依然是伊拉克人的最关心的议题之一，也出现在了群众运动的诉求中，因此完善司法独立监督体系将有利于直接改善政府腐败问题。
三是加强政府通过执法垄断暴力武装的能力。现有伊拉克政党法禁止政党开展军事或者准军事活动，违反者将一律被取缔。该项规定在现实中难以执行，因此他建议，通过对话方式同相关政党协商解除和武装势力的关系。
四是通过行政和法律体系改革更公平有效分配石油收入。伊拉克宪法规定石油收入是伊拉克所有地区和人民的共同财富，但现实中政府公务员和石油产业相关单位仍然享受着国家石油收入的绝大部分。对此，伊拉克应加快建立宪法机构，通过退休和社保法案，打造覆盖全社会的全面社保体系，这会有效减少对政府工作的需求和缓解政府财政负担，并加快推进受阻的油气及其资源再分配相关法案的通过。
五是改革政府经济愿景和机构组织促进重新建立生产导向型的社会。目前的伊拉克政府在经济规划上和2003年以前并没有实质上变化，国家应该通过立法的形式建立经济改革和财政预算相结合的长期规划，确保相关规划不会因政府变动而大幅改变，并应积极改组政府机构使之适应当前经济多元化和民营经济发展等改革需要。
六是需要使伊拉克全社会认同一个国家层面长期的发展愿景。这可能需要多届政府的不懈努力，国家可以通过全国对话的形式获取社会支持，并以宪法法律形式固化，最终目标是获得全社会对政治体系的支持。
阿尔哈桑博士提出的改革方案主要集中在建立宪法机构和修正案基础上，这需要取得大多数政党代表同意，在当前的伊拉克政治现实中存在较大难度，目前仍未能看到政治精英对于宪制改革达成一致共识的可能性。不管是萨德尔运动还是逊尼派等政治势力，如能推动宪制改革，将是对什叶建制派的重大打击。但目前来看，政治精英们似乎既缺乏实质意愿，也不具备这样的实力。尤其在三方联盟分崩离析的情况下，留给伊拉克政治精英们的时间可能不多了。
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    近日，新一轮寒潮来袭，全国多地开启“速冻模式”，华北、东北局地更是降温超过12℃。面对严寒、暴雪、大风三重夹击，中国燃气控股有限公司（简称“中国燃气”）牢牢守住不让一户居民受冻的底线，多措并举打出保气源、保安全、保服务“组合拳”，全力以赴确保人民群众温暖过冬。 多管齐下 保障用户“气无忧” 为保障所辖区域天然气的稳定供…

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    27/11/2023