以科学的名义——地缘政治阴影下的欧洲科技政策

此举引发一片反对声音，欧洲议会议员埃勒（Christian Ehler）称之为“欧洲的耻辱”，他表示：“因为我们需要投资芯片，就将预算从其他优先科研项目中拿走了，这是为了眼前的安全而牺牲我们的未来。”事实上，7500万欧元已经是妥协的结果，欧盟最开始的计划是从“地平线欧洲”中直接拿走四亿美元用于芯片产业，遭到部分成员国强烈反对后才降低金额。支持者有自己的理由：根据以往经验，欧盟科研资助计划一般会出现约5%的冗余资金，这些没能在科研项目中花光的预算最终会返还欧盟，可供《芯片法案》挪用；而且，芯片本来就属于高科技产业，并未背离“地平线欧洲”的宗旨。

然而，在反对者看来，仅仅因为想象中的“芯片战争”，就开始挪用“地平线欧洲”的项目资金，如果发生更紧迫的地缘政治危机，必将有更多科研经费被军工相关产业侵占。令科研界不满的不仅是资金问题，更是开放性原则被破坏。申请“地平线欧洲”资助的项目需要经过层层审核，其创新性和可行性都经过业内专家的严格论证。而《芯片法案》在很大程度上是地缘政治的产物，是政治家的“黑箱决策”，而非科学家公开讨论的结果。

事实上，顶着科学的名义，实际进行的却是政治谈判，这种现象在欧洲科技政策历史上屡见不鲜，以至于被视为某种“欧洲特色”。不过，一些被地缘政治推动形成的科技政策，有时也能让科学界获益。科学与政治互相纠缠，共同促成了欧盟科技政策的许多重大改变。

“黑箱”传统：欧洲科技政策的地缘政治因素

2023年4月，《欧盟芯片法案》进入最后立法程序，获得舆论热议的同时，很少有人注意到欧洲科技领域的另一个新闻：被疫情耽误两年后，欧洲近十年来投资最大的新建“大科学”（big science）设施之一——欧洲散裂中子源（the European Spallation Source，下文简称ESS），其建设工作终于回到正轨。2022年12月，ESS成员国经历漫长谈判，为疫情导致的额外预算达成增资协议，此后资金逐步到位。2023年4月28日，ESS官方网站公布了更新后的日程表：2026年开放接纳第一批科研用户（原本计划是2023年），2027年施工完成（原本计划是2025年），2028年实现平稳运营。

尽管项目建成时间又推迟了两年，但跟ESS计划超过30年的延误相比，这点挫折简直小巫见大巫。散裂中子源又被称为“超级显微镜”，它起源于冷战时期各国对核能反应堆“副产品”中子束的研究。物理学家发现，中子束可被用于观测物质内部的微观结构，对新材料、分子生物学等前沿领域意义重大。截至20世纪80年代末，西欧共建有15座反应堆中子源。然而，由于伴随巨大热能，反应堆产生的中子通量存在上限，并且使用过程中存在放射性污染风险。为满足纳米材料、DNA和蛋白质结构等领域的科研需求，西欧国家率先提出高通量、无核废料的新一代中子产生装置，即利用高能质子撞击重金属靶，产生极为短暂的高强度中子脉冲，这就是散裂中子源。

欧盟正式诞生的1993年，欧洲散裂中子源委员会（the ESS Council）也同时成立，开始筹备ESS建设，并于1996年向全球公布了技术方案。美国和日本按照欧盟提出的技术构想，分别于2007年和2009年建成散裂中子源并成功运营。但此时，欧盟自己的ESS项目还在争论最基本的选址问题，直到2014年才大体敲定出资方案（但仍有2.5%的资金缺口）。2011年10月20日，位于广东东莞的中国散裂中子源举行奠基仪式。这是我国“十一五”期间重点建设的科学装置之一，也是粤港澳大湾区首个国家重大科技基础设施。2018年8月23日，中国散裂中子源通过验收，并于2019年2月2日完成首轮开放运行任务。此时，欧盟的ESS还没有完成第一阶段建设。

与美国、日本、中国的同类项目对比，“重度拖延”的ESS经常被管理学研究者当成科研决策的负面典型，他们认为，这个例子证明，缺乏统一的科研决策机构将严重拖慢科学发展的脚步，并预测该项目的建设前景存在重大风险。考虑到如此多的唱衰声音，ESS能够挺过疫情停工带来的考验，并成功增资，最大股东瑞典及项目管理者值得称道。

作为一个“大科学”项目，ESS重演了欧洲二战后重大科技决策的典型历程：首先，科学界提出技术构想；接着，政府机构邀请独立专家委员会进行评估，专家们给出的意见受到决策者的“热烈赞扬，并迅速遗忘”；最后，基于复杂的地缘政治背景，参与国政府进行一系列双边和多边谈判，像拼图游戏一样就多个议题讨价还价，最终形成“谜一样的协议”。尽管项目最终落地，但任何谈判经验都无法被复制到下一个项目，以至于“有多少科研项目，就产生多少新的政治程序和法律协议”。与此同时，本应负责统一协商和立法的欧盟机构，却在谈判过程中几乎“消失”。

一、曾被寄予厚望的欧洲科技一体化

一段鲜为人知的历史是，欧洲一体化初期，科技整合——而非经济整合——被视为欧洲统一的最佳路径。1950年5月9日，获得联邦德国总理阿登纳（Konrad Adenauer）认可后，法国外交部长舒曼（Robert Schuman）发表了《舒曼宣言》，建议将法德两国的煤炭钢铁资源置于一个超越国家的管理机构之下，同时吸纳欧洲其他国家参加。1951年4月18日，法、德、意，以及荷比卢（Benelux，即荷兰、比利时、卢森堡）共六个国家在巴黎签订《欧洲煤钢共同体条约》（ECSC Treaty）。《舒曼宣言》的执笔者莫内（Jean Monnet）当选煤钢共同体高级机构首任主席。在莫内等“欧盟之父”的计划中，煤钢共同体远非最终目标，他们希望在此基础上扩大欧洲的政治、经济和科技合作。问题在于，六个初始成员国，特别是法德两强国对下一步整合的看法截然不同。

联邦德国与荷比卢尤为重视经济共同市场建设，并努力促成了《欧洲经济共同体条约》（EEC Treaty）。而法国由于国内贸易保护主义的呼声过于强大，抗拒经济整合，却对当时最热门的科技领域——核能技术十分感兴趣。二战末期，美国投下的原子弹威力震撼全球，各国普遍将核能视为最重要的科技发展领域之一。1944年，美国为获得比属刚果的铀矿，与比利时签订了核能技术共享条约。法国希望组建一个包含比利时在内的科技合作机制，借此获得美国核能技术。另外，法国通过前殖民地掌握了丰富的铀矿资源，联邦德国也希望与法国合作，打破美国和英国的矿产垄断，降低铀的价格。两个欧洲大国一拍即合，《欧洲原子能共同体条约》（EAEC/Euratom Treaty）应运而生。

煤钢共同体（ECSC）、经济共同体（EEC）和原子能共同体（Euratom）合称“欧洲共同体”（European Communities，EC），也就是欧盟（EU）的前身。其中，原子能共同体被格外看好，这是因为：首先，它为欧洲一体化提供了一个明确而现实的中短期目标——修建大型核电站，相比之下，经济共同体的目标过于模糊；其次，它是法国留在欧洲一体化谈判框架内的最重要原因，如果没有原子能共同体，法国可能会退出整个欧洲共同体。正如德国政治学者多伊布纳（Christian Deubner）评论道：“欧洲原子能共同体不是共同市场谈判的‘外围事务’……而是避免一体化进程失去动力的必要机制。”

然而，原子能共同体跟整个欧共体一样，其成员延续自煤钢共同体，这些成员国虽然在煤钢资源整合方面存在共识，在核能技术领域的目标却并不一致，导致该组织在很多方面遭遇挫折。首先，在应用层面，欧洲原子能共同体成立时，计划在1967年之前修建1500万千瓦的核电站。然而，随着苏伊士运河危机（1956年）引发的能源恐慌逐渐消退，加上西欧新发现大量煤矿，传统能源成本大幅下降，这个计划最终搁浅。

其次，在科研层面，核电站计划并非卡在建设投资环节，而是在技术研发环节就已经夭折。20世纪50年代末，各成员国代表就核电站的技术路径——气体/石墨反应堆、压水反应堆还是沸水反应堆争论不休，媒体称之为欧洲“反应堆大战”（reactor war）。1967年，第三轮联合研发工作宣告失败。原子能共同体委员会（Euratom Council）于1968年发布报告，承认存在“危机”，并指出，原子能共同体的大部分支出都被各成员国用于国内项目，而不是欧洲共同研发计划。美国政治学家沙因曼（Lawrence Scheinman）认为，欧洲共同核电站项目研发失败的主要原因，是各国存在严重的“国家主义”倾向：“各国都将欧洲原子能共同体视为侵占本国科学家和技术人员（工作时间），以及科研经费的竞争对手。”

最后，在机构层面，原子能共同体不仅没有成为欧洲一体化的核心动力，反倒拖了后腿。尽管1991年的《马斯特里赫特条约》包括原子能共同体在内，但由于机构和法律无法整合（《欧洲原子能共同体条约》未能像其他条约那样成功修改），2007年的《里斯本条约》将原子能共同体在法律意义上排除在《欧洲联盟条约》之外。不过，该条约2008年修正案第3（2）条另有规定称：“欧盟（EU）这个名词——在上下文允许或要求的情况下——包括欧洲原子能共同体。”

作为一个历史悠久的科学机构，欧洲原子能共同体依然拥有强劲实力。现在，它正代表欧盟参与全球规模最大、影响最深远的国际科研合作项目之一——国际热核聚变实验堆（ITER）计划。ITER装置俗称“人造太阳”，是一个能产生大规模核聚变反应的超导托卡马克。2006年5月，经国务院批准，中国ITER谈判联合小组代表我国政府与欧盟、印度、日本、韩国、俄罗斯和美国共同草签了ITER计划协定。据报道，中国承担了该项目约9%的采购包研发任务。2023年4月12日，正在运行的中国“人造太阳”、世界首个全超导托卡马克东方超环（EAST）装置成功实现了403秒稳态长脉冲高约束模式等离子体运行，创造了新的世界纪录，也为ITER提供了重要实验基础。

二、欧洲大科学合作的成功案例：核子研究组织（CERN）

原子能共同体在欧洲科研一体化上的失败，在某种意义上促成了“纯科研”跨国合作机构——欧洲核子研究组织（下文简称CERN）的成功。1952年，一些欧洲国家决定共同出资建设一个粒子物理实验室，由1922年诺贝尔物理学奖得主、丹麦物理学家玻尔（Niels Bohr）负责筹备，最初地址设在玻尔工作的哥本哈根大学，1954年9月29日正式成立前搬到瑞士日内瓦。

从CERN的12个创始成员国来看，它似乎跟更广泛的欧洲一体化关系不大。其中不仅包括法国、联邦德国、意大利、比利时、荷兰这几个早期欧共体国家，也包括对欧洲一体化不甚热心的瑞典、丹麦、挪威等北欧国家，当时反对欧洲整合计划的英国和中立国瑞士也在其中，最后，东西方阵营夹缝中的希腊和社会主义国家南斯拉夫也是CERN的创始成员（南斯拉夫于1961年退出，后继者塞尔维亚于2019年加入）。

然而，这并不意味着该组织没有政治目标。美国技术史学会前主席克里格（John Krige）指出，CERN的成立在很大程度上是“政治野心的产物”；而且，“很多成员国投给CERN的经费来自外交部门，而非科技部门的预算。”跟欧洲原子能共同体相比，CERN创始成员国拥有更稳定的一致目标，那就是破除美国和苏联在高能物理研究领域的垄断，这也正是南斯拉夫一度参与其中的原因。欧洲科学界希望重拾影响力，但鉴于大批科学家、资金和项目在二战中涌向美国，没有一个单独的欧洲国家能与美苏这两个超级大国展开竞争。“如果欧洲还想研究高能物理，汇集各国资源是最好的方式，也是他们能够负担得起的惟一方式。”克里格写道。

成立之初，CERN致力于粒子物理基础研究，从各国政府获得的支持有限，经费也不多，举办学术会议亦需与合作方“凑份子”。一份1958年的“欧洲原子能共同体-CERN核聚变联合研究会议备忘录”显示：该会议在CERN的日内瓦总部召开，CERN负责会议费用的1/3，主要包括秘书费和材料打印费；欧洲原子能共同体负责会议费用的2/3，包括外部专家差旅费和出场费，总金额不超过7.5万瑞士法郎。

然而，20世纪60年代，随着欧洲原子能共同体的核电研发多次失败，法国等主要国家宣布，将国际合作的重点转向基础科研领域，CERN突然受到欧洲各国重视，并开始承接高成本的高能物理研究项目。大规模设备升级（CERN II）——包括耗资巨大的新型加速器建设，使CERN成为全球最先进的高能物理研究机构。法、德、英围绕新型粒子加速器的选址展开争夺，联邦德国和英国都宣称，如果不将加速器安装在本国境内，就退出CERN升级计划。各国组建了“独立客观”的专家委员会，对加速器不同选址在科学层面的优缺点进行了详细论证。然而专家们的心血没有发挥作用，最终决策发生在主要国家领导人的“私下交流”中。大家各退一步，同意将新设备继续安放在中立国瑞士。这一选址再次强化了CERN的“非欧盟”属性，也奠定了欧洲科技政策的“黑箱”传统。

欧洲原子能共同体裹足不前的同时，CERN在物理学研究领域取得了举世瞩目的成就。例如1973年在新建成的加尔加梅勒气泡室（Gargamelle bubble chamber）观测到中性流（neutral currents）现象，侧面印证了弱核力基本粒子的存在；随后，借助1976年建成的超级质子同步加速器（SPS），鲁比亚（Carlo Rubbia）和范德米尔（Simon van der Meer）于1983年正式发现了两种基本粒子（W及Z玻色子），两人在取得发现的第二年（1984年）即获得诺贝尔物理学奖。2008年，CERN建成了深埋地下100米、环状隧道长达27公里的大型强子对撞机（LHC），利用该设备在2012年发现了与“上帝粒子”希格斯玻色子（Higgs boson）描述一致的粒子。按照相关理论模型，希格斯玻色子是宇宙中一切物质的质量来源。理论提出者希格斯（Peter Higgs）和主要发展者恩格尔特（François Englert）分享了第二年（2013年）的诺贝尔物理学奖。诺贝尔奖一向以保守性和滞后性闻名，在CERN取得的科研成果却能“即时”获奖，足以证明该机构对现代物理学的里程碑式贡献。

截至2022年底，CERN运营着七台大型加速器、两台减速器和众多小型加速器组成的网络。除去设备建设费用，年度基础运营成本（以2019年为例）高达14亿瑞士法郎（约合14.36亿欧元）。为了资助如此庞大的科研组织，23个正式会员国、三个预加入联系国（pre-stage to membership）和七个联系国（Associate Members）共同提供资金。这些国家中有些是欧盟成员国，另外一些则不大可能加入欧盟，还包括几个非欧洲国家，甚至同时容纳印度和巴基斯坦这样的地缘夙敌。

毫无疑问，CERN的成功部分得益于高效的运行机制和管理模式：每个会员国派出两名代表（分别负责管理和科学）组成最高决策机构——理事会，投票决定重大问题，并选聘组织主管（Director General）和管理团队；聘用全球（包括非会员国）顶尖科学家组成科学政策委员会，评估物理学家所提动议的科学价值；各会员国代表组成财务委员会，负责预算和费用有关的所有问题，并聘请审计公司进行财务审计。与此同时，很多分析者认为，合作中“就事论事”，不考虑更宏大的欧洲整合目标，向域外合作者开放，也是CERN成功的重要原因。欧洲各国后来在其他科技领域进行合作时，多次复制这种模式。然而，不同科技领域的合作方不同，地缘敏感性也不同。一些域外参与者或许在科学层面与欧盟国家存在共同利益，但在政治层面容易引起争议——例如俄罗斯。

三、俄罗斯：欧盟科研界“门口的野蛮人”

CERN的成功促使欧洲在随后的跨国科技合作中采取类似方针，即不预设合作成员和谈判程序，具体情况具体分析。1962年成立的欧洲南方天文台（下文简称ESO）由联邦德国、法国、比利时、荷兰和瑞典共同投资，成员结构跟当时欧洲其他合作机制都不相同，特别是缺少了天文学传统强国英国。科技史研究者指出，这很大程度上并非出于科学考量，而是受制于英法两国当时剑拔弩张的外交冲突。因为地缘政治错失这次机会后，英国直到40年后的2002年才加入ESO。

ESO天文学家们极为重视学习CERN的管理模式，不仅与这个物理学研究机构签订了“管理咨询协议”，还将几个主要办公室和实验室设在CERN的日内瓦总部（1980年搬迁到德国）。功夫不负有心人，ESO成为欧洲科技合作的又一个成功案例。2019年，ESO位于智利的天文望远镜拍下人类史上首张黑洞照片，迅速火遍互联网，充分证明这个超过60年历史的跨国科研机构依然充满活力。

如果1962年成立之初没有排除英国，ESO的后续发展会如何？是从英国的深厚天文学底蕴中获益，还是会因为英法两国的政治矛盾而受挫？这个问题可以演变成：为了容纳一个在科学上有价值的合作伙伴，欧洲可以冒多大的地缘政治风险？随着1991年苏联解体，俄罗斯继承了它的大部分科学衣钵，如何与冷战中的“敌人”进行合作，成为欧洲科技政策的重大议题。

最初，欧洲科技合作机制纷纷向俄罗斯伸出橄榄枝。1993年11月3日，CERN与俄罗斯签署了一份“最终目标是让俄罗斯成为CERN的正式成员”的合作协议。20世纪90年代，俄罗斯经济陷入困境，主权债务发生违约，被迫大幅缩减科研经费，大型强子对撞机（LHC）相关实验是少数得到俄罗斯财政保障的科学项目之一，俄罗斯物理学家为这台发现“上帝粒子”的大型对撞机做出了早期设计上的重要贡献。尽管出于种种考虑，俄罗斯没有成为CERN会员，而是选择发展自己的高能物理国际合作机制——杜布纳联合核研究所（下文简称JINR）。但它跟美国、日本、欧盟和联合国教科文组织一起成为CERN的观察员，JINR和CERN也签署了双边合作协议。

俄罗斯还积极参与了欧盟国家“应用型大科学装置”的建设热潮。20世纪90年代以来，随着生命科学和材料科学的商业价值快速提升，探测物质微观结构的设备受到各国重视。除前文提到的散裂中子源外，还有X射线自由电子激光、同步辐射光源等技术路径（注9）。与偏重基础科研的CERN和ESO相比，这些新的大科学项目更贴近应用研究，而且投资相对较小（预计建设成本一般为十几亿欧元，相比之下，CERN仅大型强子对撞机这一个新设备的造价就高达100亿欧元），但依然不是单个欧盟国家所能负担的。俄罗斯自普京132000年担任总统以后，借助油价上涨的“东风”，经济逐渐好转，科研经费也充裕起来，开始积极参与欧盟科技项目的投资。

位于德国的欧洲X射线自由电子激光装置（European X-ray Freedom-electron Laser，下文简称欧洲XFEL）是最受关注的俄方参与项目之一。该项目植根于德国在20世纪60年代建立的电子同步加速器研究中心（Deutsches Elektronen Synkrotron，DESY）。2001年，德国希望将该中心计划修建的XFEL升级为跨国合作项目。但此时欧洲科技合作领域出现了新问题，像CERN那样按成员国GDP来分摊建设成本的模式变得不再可行，这让欧洲XFEL项目的筹资过程困难重重。

事实上，早在20世纪80年代，法国牵头建设欧洲同步辐射光源（European Synchrotron Radiation Facility，下文简称ESRF）时，就爆发了“各国贡献和收益不匹配”的争论。该设备选址在法国格勒诺布尔（Grenoble），引起英国、德国等的不满。早先CERN的例子已经证明，大科学设备的所在国将从中获得巨大好处，各国优秀物理学家为了做实验在瑞士聚集，不仅为该国带来学术声誉，也带动了整个科研产业链的进步，从多个指标衡量，瑞士都是最具创新能力的欧洲国家之一。

因此，在后来的大科学项目中，各国纷纷要求将主要设备安放在本国境内。历史资料显示，1984年法国说服德国共同修建ESRF时，曾就选址问题“故布疑阵”：一开始同意将设备安放在德法边境附近的法国城市斯特拉斯堡，等谈判接近完成，才突然改在远离边境的“法国硅谷”格勒诺布尔，与拥有多个大科学设备的劳厄-朗之万研究所（ILL）毗邻，此举显然是为了增强法国自身科学实力。德国权衡利弊后做出妥协，英国却不依不饶，仅愿意负担7%的建设和运营费用（如果按照12个创始成员的GDP比例分摊，英国预计要负担20%左右）。最终，德法两国负担了大部分资金（法国出33%，德国出23%，英国出资比例后来提升到12%），ESRF建设才获开绿灯，于1994年完工。

德国牵头的欧洲XFEL项目也遭遇类似问题，新建成的XFEL装置将位于德国汉堡，而且在技术上也更符合德国科研界的需求。与“为德国做嫁衣”相比，法国更倾向于将跨国科研经费投入ESRF的升级改造。其他国家也对这个看上去为德国量身定制的计划兴趣寥寥。对这个计划造价10.82亿欧元（2005年币值）的装置，法国仅出资3600万欧元，英国也只出了3000万欧元，英法两国合起来只占6%。尽管德国慷慨地拿出5.8亿欧元，但截至项目的预定开工日，仍只筹到约75%的资金。

转折点发生在2005年11月，基民盟主席默克尔（Angela Merkel）当选德国总理。她与俄罗斯总统普京建立起私人友谊，两国关系迅速破冰。对于困境中的XFEL项目，俄罗斯伸出援助之手，出资2.5亿欧元（后来增加到超过3亿欧元），补足资金缺口，并成为德国之后的项目第二大股东。尽管俄罗斯此前参与了很多欧洲科研合作，但XFEL是首个该国成为关键性大股东的欧洲大科学项目，让其有资格参与规则制订。

俄罗斯的初步诉求是改革收益的分配机制，鉴于设备已经确定选址在德国，其他国家的贡献应如何得到体现？追溯先例，1994年开始运营的ESRF使用两种方式促进“公平回报（fair return）”：一种是“以货代款（in-kind contributions）”，那些贡献较大而索取（使用设备的频率）相对较小的成员国，可在项目采购上得到照顾，允许它们用实物冲抵部分出资。然而，2009年12月《里斯本条约》生效后，这种采购补贴被认定违反了欧盟公平竞争法，无法继续使用。另一种是“科学公平回报（scientific fair return）”，即限制那些索取（设备使用时长占比）大于贡献（出资比例）的成员国使用该设备。但这种方法直接打压了小型国家的科研工作，被指责“以大欺小”，因此也很少被使用。

俄罗斯成为欧洲XFEL的大股东后，决心自己制定公平回报规则。2009年11月27日，俄罗斯正式签署《XFEL公约》当天，参与XFEL建设的实体——俄罗斯纳米技术公司（the Russian Corporation of Nanotechnologies）在其新闻稿中写道：“项目的主要资源——设备使用时间——将根据每个国家对该项目的贡献按比例分享。”由此可见，俄罗斯支持前文提到的“科学公平回报”方法。俄方认为，应该建立投资金额和使用时长的严格对应关系，如果小股东被分配到的使用时间不够，可以出资从大股东那里购买。

据报道，XFEL理事会的欧盟国家代表普遍反对这个提议。他们一致表示，所谓科学公平回报机制是一个“不可取的选择”，即便真的使用，它也应该被压制在最低限度，并且“毫无疑问要以保障科学质量为前提”。最终，XFEL的法律文件中只模糊地写道：如果成员国的贡献和使用之间存在“持久和严重的不平衡”，相关参与国的代表可以“创造先决条件”来纠正这种不平衡。但俄罗斯也获得了相当大的特权，文件中规定，“至少77%的股本”才能在投票中构成“合格多数”（俄罗斯的股本占比为23.1%），这事实性赋予俄罗斯在重大问题上的否决权。

通过XFEL项目，俄罗斯尝到了参与制定欧洲科技规则的甜头，随即开启“砸钱”模式。2010年，俄罗斯成为21世纪欧洲基础物理学领域最大的科研装备项目之一——反质子与离子研究装置（Facility for Antiproton and Ion Research，简称FAIR）的创始成员。该项目预计建设费用为12亿欧元（当时币值），俄罗斯出资1.78亿欧元，为德国之后的第二大股东。2014年，俄罗斯正式加入20世纪90年代欧洲科技合作的标杆项目ESRF，股份占比6%，仅次于法、德、意、英四国。

1990年出版的美国商业畅销书《门口的野蛮人》中，食品行业“局外人”——华尔街投资公司靠“砸钱”收购了老牌食品企业RJR纳贝斯克，并不顾公司经营现实，按照自己熟悉的金融玩法将其拆解出售。在一些欧洲人眼中，俄罗斯大概就是那个用金钱敲开欧盟科技政策的大门，并试图用自己的规则改造它的“野蛮人”。直到2022年2月地缘局势突变，欧洲科研界也因为俄罗斯发生巨震。

四、ESS：小国瑞典如何撑起欧洲大科学项目

俄罗斯成为欧洲大科学项目的主要股东后试图改变规则，强迫那些过度使用设备的国家“加钱”，这种想法从大国角度来看或许有一定道理。但“大国-小国”关系跟大国间关系有很大差异，不同欧洲国家的经济规模方差很大，很多人口稀少的欧洲国家从人均GDP来看非常富裕，但GDP总量很小。一些国家在CERN等大科学项目的股份占比只有千分之几，如果只分配给它们千分之几的使用时长，几乎相当于禁止它们使用该设备。如果要求它们向大国出资购买，这些小国科研支出占GDP比例会大幅上升，势必遭遇政治阻力。因此，很多欧洲科技合作项目以大国适度让利给小国的“潜规则”运行。

20世纪90年代末，ESRF就用户数据进行了一次研究，发现最“吃亏”的国家是德国和意大利，“占便宜”最多的则是北欧国家。这种贡献和收益不平衡的现象过于严重，以至于ESRF专门设计了一套计算机管理系统，试图通过“稍微调整实验时间的分配”来纠正不平衡。由于实验时间具备可调整弹性的科研项目实在太少，管理方又无权暂停那些已被学术委员会审核通过的项目，该系统发挥的作用很有限。不过，这项研究揭示了一个很有趣的现象，那就是北欧国家的科研强度明显大于它们的经济权重。当拖延日久的ESS项目因法德两国互相“拆台”而濒临绝境时，挺身而出接手“烂摊子”的正是一个北欧国家——瑞典。

西欧国家在20世纪90年代率先提出散裂中子源技术设想，但随着美国、日本以及中国成功实践该设想，欧盟自己的散裂中子源项目（即ESS）却进展缓慢，主要原因不是技术本身，而是法德两个大国的意见无法统一。2002年，ESS委员会在德国波恩召开选址会议，提出五个备选方案：两个在法国，两个在德国，还有一个位于瑞典、丹麦、挪威组成的“ESS斯堪的纳维亚联盟”。据报道，那次会议爆发激烈争吵，法国主张在劳厄-朗之万研究所（ILL）已有的中子源基础上扩建新设备，德国则希望将之与自己筹备中的XFEL项目合并建设，两国争执不下，竟双双退出ESS项目。于是，ESS的选址地点就只剩下三个北欧国家，其中又以瑞典最为合适。

受限于整体国力，瑞典在欧洲科研合作项目中一般扮演较小的角色。不过，瑞典科研政策存在历史悠久的底层驱动（bottom-up process）传统。很多科研项目即便得不到上层支持，没有政府划拨的经费，依然能够借助民间公益基金生存下来。位于瑞典隆德市（Lund）的MAX同步辐射装置（MAX-lab synchrotron radiation facility）就是典型例子。它源自隆德大学（Lund University）建立于20世纪70年代的小型实验室项目，却依靠“善于管理的理事会和慷慨的私人捐助”，在技术水平上保持欧洲前列。

2002年ESS波恩会议“谈崩”后，隆德大学意识到这是一个好机会，于是提供了一笔种子基金用于ESS项目的可行性论证。2004年，瑞典政府注意到这项民间私下进行的“大科学”工作，派出前财政部长拉尔森（Allan Larsson）前往隆德大学进行调查。拉尔森在报告中提出，隆德ESS项目值得政府积极支持，但该项目所需资金远远超出瑞典政府的负担能力，建议采取PPP（政府和社会资本合作）模式从产业界为项目融资。然而，ESS作为科研设备，尽管主要为应用科学服务，但距离商业市场还是太过遥远，拉尔森建议的PPP融资模式并未成真。

这个科研项目“起死回生”的转折点（再一次）发生在政治领域。2006年9月17日，瑞典举行议会选举，执政12年的社会民主党意外落败（得票率第一，但未能成功组阁），中间党、温和党、自由人民党、基督教民主党组成的中右政党联盟上台执政。当时41岁的赖因费尔特（John Fredrik Reinfeldt）出任首相，作为中间派，他既反对社民党的福利国家，又不支持右派的小政府主张，而是倾向于削减底层福利开支，加大包括科研在内的其他政府支出。2007年2月，瑞典政府宣布将隆德ESS项目作为本届内阁的“优先事项”，并承诺负担整个项目建设资金（预计18亿欧元）的30%（后来提升到35%）。瑞典国会于2008年通过《研发法案》，决定从2010年开始大幅增加基础科研预算。

在缺少德法两国参与的情况下，为了召集潜在合作方，瑞典只能求助于欧盟。2009年5月，一个欧盟机构——欧盟竞争力委员会（EU Competitiveness Council）罕见地在欧洲大型科研合作谈判中露面，主办了新的ESS选址会议，宣布花落瑞典隆德市。然而，欧盟机构既不负责后续谈判，也不帮助瑞典寻找外部资金，这些都要依靠瑞典政府自己的不懈努力。截至2014年3月，第二大股东丹麦出资12.5%，英国和法国分别出资10%和8%，意大利和西班牙分别出资6%和5%，其他股东占比皆低于5%，资金仍存在较大缺口，瑞典焦急等待仅剩的潜在大股东——德国的回应。有人担心，德国可能依然打算将资金用于扩建与俄罗斯合资的XFEL项目。

2014年3月，克里米亚危机爆发；3月18日，俄罗斯事实性接管克里米亚；4月，乌克兰东部地区爆发武装冲突。2014年3月24日，八国集团宣布冻结俄罗斯会籍，G8从此变成G7。这些地缘政治事件是否影响了德国对跨国科研合作项目的预判？外界不得而知。在那之后不久，德国同意承担ESS建设费用的11%。瑞典这个GDP占欧盟比重仅3.5%的国家，终于实现了小国主办大科学项目的突破。

回顾ESS从提出到开工建设的历程，这个项目的科学原理和技术方案早在20世纪90年代就已经确定，潜在成员国之间就选址、资金分摊等开展的政治谈判却拉扯了将近20年，而且过程很不透明。关键性推动因素——跟前文所述的XFEL项目一样——不是科学突破，而是政治选举。这种“黑箱”决策模式帮助科研合作项目摆脱了欧洲一体化的额外负担，让科学家们不必应付欧盟机构的繁文缛节，却加大了政治不确定性。虽然就“大科学”项目而言，这种决策模式取得了很多成功，但在科技领域从“大科学”向“开放科学”过渡的时代，欧盟需要重整科技政策，以应对全新挑战。

“欧洲研究区（ERA）”与开放科学时代

一些研究者将欧盟科技政策划分为三个阶段：第一阶段为“大科学时期”，从20世纪50年代到80年代中期，主要特征为欧洲各国联合组建研究机构，共同投资修建大型科研设施；第二阶段为“框架项目时期”，从20世纪80年代中期到21世纪初，即欧共体/欧盟预算中的“框架一（FP 1）”到“框架五（FP 5）”，欧共体/欧盟机构建立了“基于主题”的科研项目投资机制，但金额很小，只能用于成员国项目的补充；第三阶段为“欧洲研究区时期”，从21世纪初持续到现在，即欧盟预算中的“框架六（FP 6）”到“框架九（FP 9）”——后者的正式名称为“地平线欧洲”。在这一阶段，欧盟机构大幅增加科研投入，并抛弃了按主题来进行科技投资的做法，转而建设“欧洲研究区（European Research Area，简称ERA）”，消除欧盟各国的科研碎片化，鼓励中小企业参与研发，促进科技成果转化。

这种划分方法容易让人忽视欧盟国家科技政策的很多重要方面。在所谓第二阶段和第三阶段，欧盟国家的“大科学”投资并没有停止，前文提到的ESRF、XFEL、FAIR和ESS建设，以及CERN耗资上百亿欧元（加上后续投入可能高达200亿欧元）的大型对撞机项目都发生在20世纪90年代之后。事实上，这些研究所指的欧盟科技政策大概主要是“欧盟机构推动的科技政策”，而不包括欧盟国家本身的科技政策。前者涉及的金额在2021~2027年“地平线欧洲”这七年创下新高，达到955亿欧元，平均每年约136亿欧元。但欧盟各国的研发投入在2022年这一年就高达3500亿欧元（占GDP比重约2.7%）。如果将“欧盟（机构）科技政策”和“欧盟国家科技政策”统称为欧洲科技政策，那么前者的权重是相当小的。

不过，如果将“欧洲研究区”视作一个特殊的科研项目，平均每年约136亿欧元的投入也不容小觑。大科学时代或许并没有结束，但开放科学确实正在兴起。欧盟机构推动的科技投资政策，正是为了帮助欧洲国家更好地适应新时代。

一、欧洲科技创新的“痛点”

1980年，25岁的英国电信工程师伯纳斯-李（Tim Berners-Lee）作为外包员工入职CERN的日内瓦总部。他的工作是为这个物理学研究机构建设内部信息传输系统，该项目被命名为ENQUIRE。1984年，伯纳斯-李成为CERN的全职工作人员。当时，CERN的内部系统存储着海量学术文本、视频图像和实验数据，但要想查找某个信息，必须知道它的确切存储路径，十分繁琐。伯纳斯-李提出，将所有文件用标准化的超文本（Hypertext）加以描述，并结合当时已经出现的传输控制协议（TCP，1981年9月被提出）和域名系统（DNS）技术，让任何一台联网电脑都能通过一个名为网页浏览器（Web browser）的程序获取文件。1989年3月，伯纳斯-李向CERN提交了技术方案，并得到比利时籍上司卡里奥18（Robert Cailliau）的全力支持。第二年，这个后来被称为万维网（World Wide Web）的系统在CERN正式上线。

作为基础科研机构，CERN自成立起就遵循开放科学（Open Science）原则，支持研究成果的开放获取。1993年，它将万维网技术免费公开。同一年，美国在校大学生安德森（Marc Andreessen）和克拉克（Jim Clark）开发出历史上第一个被广泛使用的网络浏览器，并成立网景（Netscape）公司，从此开启了美国互联网投资热潮。

正如历史上很多重大科技发明一样，将万维网技术商业化的美国人获得了金钱——安德森、克拉克和后续追随者都成为亿万富翁，最初开发它的欧洲人获得了荣誉——CERN作为万维网的诞生地永载史册，伯纳斯-李和卡里奥于1995年被美国计算机协会（ACM）联合表彰。科学家们或许看淡财富，但站在欧盟的角度，无疑更希望欧洲科学家和科研机构做出的发现能给欧洲带来经济利益。

2020年，欧盟委员会公布最新的“地平线欧洲”科技投资计划，同时发表了一份长达770页的报告，指出欧盟强大的科学实力并没有转化为经济效益。根据该报告，在全球被引用最多的高质量科技论文中，来自欧盟研究人员的占1/5，仅次于美国的31.3%，领先于中国的17.5%。欧盟公共研发支出占GDP比例仅次于韩国，排名全球第二。但强劲的学术产出和公共投资并没有带来高科技产业的发展：从估值超过10亿美元的初创企业数量上看，美国是欧盟的八倍，中国是欧盟的四倍；信息和通信技术（ICT）对欧盟经济的贡献也低于韩国、日本、美国和中国。正如伦敦经济学院学者波西21（Andrés Rodríguez Pose）指出：“欧洲各国政府眼中只有‘研（research）’，而似乎忘了‘发（development）’。”2000年欧盟委员会提出的“欧盟研究区”概念和现在推行的“地平线欧洲”计划，很大程度上是为了解决这个痛点。

二、从“框架一”到“地平线欧洲”：欧盟统一科技投资机制的演进

正如前文所述，第一个致力于欧共体/欧盟统一科技投资的机构是欧洲原子能共同体，该机构20世纪60年代的核电计划受挫后，旗下的一个科研部门——联合研究中心（Joint Research Center，下文简称JRC）逐渐独立出来，将研究范围拓展到核能之外，发展为欧洲科学技术政策一体化的工具。20世纪60~70年代，JRC从欧共体领取有限的经费，通过其位于伊斯普里（意大利）、布鲁塞尔和吉利（比利时）、佩特尼（荷兰）、卡尔斯鲁厄（德国）和塞维利亚（西班牙）等欧洲大城市的分支机构组建交流网络，协调各国在能源、交通、环境政策和气候变化、农业和粮食安全、公共卫生、信息通信技术、核安全等领域的科研合作，以及欧洲统一技术标准的制订等。

1984年，欧共体终于迈出了系统性资助科技研发的第一步。为期四年的“框架一”总金额约折合为32.7亿欧元，接下来的“框架二”（四年）和“框架三”（五年）分别为53.6亿欧元和65.5亿欧元，1990~1994年的“框架四”和随后五年的“框架五”略有提升，分别为131亿欧元和148亿欧元。如此有限的资金，如果平均分配给成员国，无异于杯水车薪。因此“框架项目时期”的欧共体/欧盟科技政策主要是扶助重点领域。其中医药和公共卫生领域的政策被认为是成功的，但其他科技领域相形见绌。“框架一”和“框架二”阶段的“旗舰项目”之一是欧洲信息技术研究发展战略计划（下文简称ESPRIT），其中1987年开始的第二框架ESPRIT有三个重点方向：微电子、信息处理系统和IT应用技术。正是在同一时期，欧洲工程师开创性设计的万维网在欧洲科研机构率先上线，但相关商业机会白白从欧洲人手上溜走，成就了美国的硅谷帝国。从这个例子来看，欧共体/欧盟科技政策的“框架项目模式”存在明显缺陷。

2000年3月，欧盟15国领导人在里斯本通过了一项关于欧盟十年经济发展的规划，目标是使欧盟在2010年前成为“以知识为基础的，世界上最有竞争力的经济体”。“里斯本战略”制定了28个主目标和120个次目标，最重要的两个目标分别为就业和科研投入。该计划宣布欧盟将向“知识经济”全面过渡，计划将科研投入占GDP比例从2000年的1.9%提高到3%——这个硬性指标至今也没有达到。欧盟委员会提出的“建立欧洲研究区”计划，也在2000年里斯本会议上得到批准。

按照计划，欧洲研究区将致力于：1.欧盟研究一体化，确保科学家、知识和技术在欧盟内部的跨境流动不受阻碍；2.加强超国家、国家和地区层面的科学技术政策互动，引入多层次的研究管理体系；3.支持欧盟层面的联合研究。要实现这些目标，资金很关键。2002~2012年的“框架六”和“框架七”，虽然资金没有太大增加，但项目结构发生重大变化，大大扩展了科研整合工具。将资助目标定为：集成项目（Integrating Project），欧盟合作方的数量在三个或以上的中到大型科研项目，欧盟对此类项目的出资可达上千万欧元（但鉴于这些项目投资通常过亿，欧盟资金只起到较小作用）；特定目标研究项目（Specific Targeted Research Projects），有三个或以上（通常是6~15个）欧盟合作方参与的中型科研项目，特别鼓励中小企业作为合作方参与，欧盟对此类项目的出资为200万欧元左右；卓越网络（Network of Excellence），由三个或以上（通常在六个以上）欧盟成员国参与的“研究能力整合项目”， 标准是能够“加强特定研究主题的科学和技术卓越性”，不局限于科研项目，也可以包括教育和培训等，欧盟对此类项目的出资为100~600万欧元。

这种“项目三分法”延续到后来的“地平线2020”（框架八，2014~2020年）和“地平线欧洲”（框架九，2021~2027年）。这两个框架的资金大幅提升，分别为770亿欧元和955亿欧元。以目前正在进行的“地平线欧洲”为例，分为“卓越科学”“全球挑战和欧洲工业竞争力”和“创新欧洲”三大支柱（参见图1）。三者分别对应前沿科研项目、产业相关的中小型研发项目，以及“欧洲创新生态系统”建设（例如欧洲创新理事会、欧洲创新与技术学院等机构的教育培训、交流会议和奖学金项目）。

其中，与大科学项目关系最密切的是第一支柱“卓越科学”。该支柱的主要预算将用于资助欧洲研究理事会（ERC）挑选出来的“前沿科学项目”，六年预算共160亿欧元。官方信息显示，CERN、ESRF等大科学机构的一些合作项目已经入围或正在申请此类资助。因此，“地平线欧洲”与欧洲国家的大科学合作能够互相补充，而非竞争关系。同时，该支柱也涉及“世界级基础设施”，但预算只有24亿欧元，而且这是未来六年的总金额。由此可见，欧盟无意改变当前的欧洲大科学合作模式，未来此类耗资巨大的跨国项目仍将依靠国家间的政治谈判，并在很大程度上受地缘政治事件影响。

三、面向全球的开放科学时代

欧盟的地平线欧洲计划不会赋予非欧盟国家正式成员身份，但与一些国家和地区（即“关联成员”）签订双边协议，让其享受不同程度的支持。大部分地平线欧洲资助项目都要求欧盟合作方数量在“三个或以上”，根据最新官方解释，只需一个合作方来自欧盟成员国，另两个合作方来自关联成员，就被视作满足标准。该规定使“关联成员”这个身份颇具价值。截至2023年初，地平线欧洲的关联成员包括乌克兰、亚美尼亚、格鲁吉亚、以色列、塞尔维亚、科索沃、波黑、黑山、北马其顿和新西兰。

值得一提的是，截至本文发稿，多个欧洲大科学合作项目的重要股东瑞士和英国都不是地平线欧洲的关联成员，这给很多欧洲科研项目带来麻烦（例如，可能有一些已通过审核的项目，在英国脱欧后，合格伙伴数量突然不够三个）。2023年2月27日，欧盟委员会主席冯德莱恩（Ursula von der Leyen）表示，如果欧盟和英国就北爱尔兰贸易安排达成的协议得到落实，英国与地平线欧洲的联系工作将“立即启动”。

欧盟在相关文件中解释道，任何公司、组织或者非政府组织，不论其位于何地，都可以成为地平线欧洲的合作伙伴，只不过，非关联第三国需要全额负担自己的那部分成本。而且，如果欧盟机构认为其参与对行动的落实“至关重要”（例如拥有必不可少的能力或设施），也可以对其进行资助。地平线欧洲网站面向中国合作伙伴的文件中披露，截至2022年4月，欧盟和中国已同意在地平线欧洲框架下的两项旗舰计划进行合作，即：食品、农业和生物技术（FAB）与气候变化和生物多样性（CCB）。文件称，欧洲委员会和中国科技部于2022年4月签署的行政安排还计划支持和资助与两个旗舰计划相关其他研究项目的合作。

欧盟表示，欧盟和中国在上一个框架计划“地平线2020”（2014~2020年）中开展了广泛合作，总计约600个中国机构参与了约300个项目。中国是第二个最成功的“地平线2020”非关联国家合作伙伴，仅次于美国。这得益于2015年建立的联合资助机制（CFM）协议，该机制由中国科学技术部、工业和信息化部和国家自然科学基金为设立在中国的参与者提供经费资助。

近年来兴起的开放科学运动（Open Science Movement）起源于欧洲。狭义上来讲，开放科学主要是科学研究成果（如学术论文、实验数据和代码等）对全球各国和各社会阶层开放，以便让科学交流变得更容易；广义上来讲，开放科学也指科研过程的开放性参与，鼓励不同国家的非学术主体——特别是中小企业参与研发过程，以促进科研成果快速应用于实践。然而，不论是非欧盟的欧洲大科学合作项目，还是欧盟的地平线欧洲计划，都有其“不开放”的一面。前者经常基于地缘政治背景，给来自对手国的科学家和科研机构设限；后者则对非欧盟成员国有诸多限制。

尽管如此，进入21世纪以来，欧洲科技政策的开放性已经有了很大提升。大科学合作项目允许俄罗斯成为主要股东，地平线欧洲计划欢迎来自任何国家和地区的合作伙伴参与欧盟科研项目——虽然可能需要“自带干粮”。展望未来，欧盟国家深受地缘政治影响的“黑箱”科研决策模式仍将存在，特别是具有奠基意义的大型科研项目。但通过各种开放性合作机制，域外国家与欧盟开展科技合作的路径越来越多元化。对于中国而言，一方面要注意欧洲大型科研项目的地缘政治特性，通过高层对话降低政治风险；另一方面也要重视欧洲科研政策的底层驱动传统，积极鼓励民间非政府组织和中小企业参与的科研合作，争取让它们成为欧洲“至关重要”的合作伙伴。

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